Vers un sabordage du processus électoral 2015-2016 en RD Congo ?
Défis et responsabilité historique de la Commission Electorale Nationale Indépendante
Alain-Joseph Lomandja
Introduction
Sabordage. Tel est le mot qui vient immédiatement à l’esprit quand on analyse les péripéties du processus électoral en cours en RD Congo. « Sabordage » désigne le fait d’agir de manière délibérée, c’est-à-dire volontaire, en vue de détruire un projet ou de mettre fin à une entreprise[1]. Sabordage du processus électoral ? A première vue, une telle affirmation paraît exagérée et se situe à la limite de la contradiction. Pourtant, une analyse du processus électoral actuel montre que ce dernier est en voie de sabordage politique. De la vitesse de croisière de 2011, le processus électoral de 2015-2016 ressemble à une marche sur un terrain miné. A chaque moment, une mine peut sauter et dynamiter la locomotive du processus électoral qui, de ce fait, est devenu très aléatoire. Dans sa lettre de démission, Moïse Katumbi parle de l’entretien du «retard, flou et illisibilité du cycle électoral »[2].
Dans ce contexte, quel rôle joue la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI en sigle) dans ce sabordage programmé du processus électoral ? Conduit-elle encore ce processus ou est-elle à la remorque des acteurs politiques ? Quel est le sens de sa démarche auprès de la Cour Constitutionnelle dans sa requête du 29 Juillet 2015? Quelles sont les conséquences prévisibles de l’arrêt de cette dernière sur le processus électoral en cours ? Quels sont les scénarios possibles d’une réévaluation du processus électoral par la CENI ? C’est pour répondre à ces interrogations lancinantes que nous entreprenons cette réflexion. Je précise qu’il s’agit d’une analyse électorale qui n’est ni politique ni juridique, même si elle va aborder certaines questions juridiques et politiques en tant qu’éléments constitutifs de tout processus électoral.
1. Contexte de la réflexion
Dans sa requête du 29 Juillet 2015, la CENI demande à la Cour Constitutionnelle d’interpréter deux dispositions des lois et sollicite son avis sur la poursuite du processus électoral, conformément à son calendrier électoral publié le 12 février 2015. Le 08 septembre 2015, la Cour Constitutionnelle se dit incompétente d’interpréter les lois et statue par arrêt – non par avis – sur la deuxième requête de la CENI, à savoir sur la poursuite du processus électoral. A la requête électorale de la CENI correspond donc un arrêt de la Cour qui doit être analysé dans les implications électorales qui découleront de son exécution. Il s’agit en effet d’un arrêt qui, par-delà ses aspects juridiques et politiques, comporte une finalité électorale, en l’occurrence la régulation du processus électoral en cours. C’est pourquoi il est impérieux d’en analyser les conséquences et l’impact sur ledit processus électoral
2. Questions de procédure
La requête de la CENI à la Cour Constitutionnelle suscite un certain nombre de questions importantes :
La CENI sollicite un avis de la Cour sur la poursuite du processus électoral, conformément à son propre calendrier électoral qu’elle a établi en toute indépendance. Etablir le calendrier électoral est une de ses compétences exclusives. Pourquoi alors la CENI qui avait déjà modifié ce calendrier par deux fois (23 et 28 juillet 2015), s’est-elle sentie obligée de solliciter l’avis de la Cour Constitutionnelle sur son calendrier ?
Elle sollicite cet avis au moment où elle s’estime en présence d’un cas de force majeure qui la bloque. Ce faisant, envisage-t-elle que le cas de force majeure actuel risque de la mener à l’inconstitutionnalité de son calendrier ? La CENI se trouve dans une sorte d’exigence morale d’éclairer l’opinion nationale et internationale sur les motivations de cette requête pour que nous puissions bien comprendre sa démarche auprès de la Cour Constitutionnelle.
La CENI dispose des cadres de concertation électoraux avec les parties prenantes au processus électoral (partis politiques de la majorité comme de l’opposition, société civile, missions d’observation électorale et observateurs à long terme du processus, etc.). A-t-elle pris la peine de discuter de ce cas de force majeure avec toutes ces parties prenantes avant de saisir la Cour Constitutionnelle ? Déporter le débat électoral au niveau de la Cour Constitutionnelle, revient à reconnaître soit que les cadres de concertation ne fonctionnent pas soit une perspective de blocage total du processus.
Une autre question de procédure est la qualité de requérante que s’attribue la CENI et que la Cour admet sans discussion. Certains juristes estiment qu’une requête émanant d’une institution qui n’en a pas qualité, n’est pas recevable.
Enfin, dans l’imaginaire collectif, cette démarche de la CENI est perçue comme une sorte de connivence entre l’organe chargé des élections et le Gouvernement congolais.
3. Indépendance de la CENI en cause ?
Face à ce qu’elle considère comme un « cas de force majeure », la Cour Constitutionnelle ordonne à la CENI « d’évaluer, en toute indépendance et impartialité, tout le processus électoral conduisant aux élections prévues dans son calendrier global du 12 février 2015 (…) ». Vu les retards accumulés par la CENI dans la mise en œuvre de son calendrier, une telle demande s’avère réaliste et tombe à point nommé. Mais cette demande de réévaluation du processus électoral enjoint en plus à la CENI d’organiser impérativement les élections des Gouverneurs et vice-gouverneurs avant toute élection des députés provinciaux.
Cette clause de la Cour porte atteinte à l’indépendance de la CENI sur un aspect essentiel de son travail : la liberté d’établir son calendrier de manière autonome et indépendante en tenant compte des délais constitutionnels. On ne peut pas demander à la CENI d’évaluer son calendrier en toute indépendance tout en lui enjoignant de ne pas organiser une élection avant l’autre. Par ailleurs, cette clause restrictive aura sans doute des répercussions énormes sur les délais constitutionnels, comme nous le verrons au point suivant.
Un autre point qui limite considérablement l’indépendance de la CENI est le financement du processus électoral. En plus de l’évidence que les élections coûtent extrêmement cher en RD Congo, on constate que le financement des élections dépend totalement du bon vouloir du Gouvernement. En 2011, sous prétexte de minimiser le coût des élections, on a supprimé le second tour de la présidentielle. Mais on a eu les élections les plus chères de l’histoire du pays. Elles furent financées à plus de 60% par le Gouvernement qui a voulu défier ceux qui prétendaient qu’il était impossible d’organiser les élections dans les délais. Pour 2016, conformément à une « stratégie programmée », expression des dissidents de la Majorité Présidentielle (MP en sigle)[3], le financement des élections serait devenu un des moyens efficaces de retardement des élections.
Enfin, l’arrêt de la Cour Constitutionnelle révèle une autre dimension de la réalité qui pose question : la démarche de la CENI serait-elle informellement une démarche conjointe avec le Gouvernement ? A en croire le Professeur Tshibangu Kalala, l’arrêt de la Cour Constitutionnelle a violé le « principe dispositif » qui veut que la Cour ne se prononce que sur la matière pour laquelle elle a été saisie[4]. Toujours selon l’analyse du Professeur Tshibangu, le Gouvernement n’était ni requérant ni partie prenante à cette requête de la CENI, mais, curieusement, la Cour fait des « injonctions » au Gouvernement. Comment le Gouvernement se retrouve-t-il dans cette requête de la CENI devant la Cour Constitutionnelle ? S’il était établi qu’il s’agit d’une démarche conjointe CENI-Gouvernement, même de manière informelle, alors l’organe de gestion des élections en perdrait toute crédibilité en tant qu’organe indépendant.
4. Délais constitutionnels et contraintes du calendrier
Il importe de rappeler d’entrée de jeu ici que, quand on parle de délais en matière électorale, cela signifie plus que de simples dates du calendrier. Il s’agit avant tout des droits électoraux des citoyens garantis par le cadre juridique électoral conforme aux standards des élections démocratiques. A la base de ces droits électoraux se trouve le principe fondamental que « la volonté du peuple est le fondement de l’autorité des pouvoirs publics ; cette volonté doit s’exprimer par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement » (Art. 21 de la Déclaration Universelle des droits de l’homme). Sur la base de ce principe naît le droit des populations à des élections périodiques comme moyen de délégation du pouvoir par le souverain primaire.
Le cadre juridique électoral de la RD Congo a prévu des durées légales des mandats électifs. Ce cadre juridique demeure inchangé et donc la CENI devra faire face aux mêmes contraintes constitutionnelles qu’avant l’arrêt de la Cour Constitutionnelle. La crédibilité du processus électoral commence par le respect strict et rigoureux du cadre juridique. Il est important que l’organe chargé des élections se montre de bonne foi dans le respect du cadre juridique électoral.
A ce sujet, la démarche de la CENI auprès de la Cour Constitutionnelle ainsi que la réponse de celle-ci comportent une contradiction fondamentale. Pour justifier les options de son calendrier électoral du 12 février 2015, la CENI a inventé la notion d’«arriérés électoraux ». Il fallait donc organiser prioritairement les élections non organisées en 2006 et 2011. Avec l’injonction de la Cour Constitutionnelle, l’élection non prévue et non planifiée des gouverneurs de nouvelles provinces devient plus prioritaire que les prétendus arriérés de 2006 et de 2011 que la CENI nous a longtemps présentés. Pire, elle en fait la condition de l’organisation d’autres élections, notamment des provinciales.
Pourtant, la CENI et la Cour Constitutionnelle savent que les députés provinciaux sont élus pour un mandat de 5 ans. Ce délai constitutionnel dépassé depuis 3 ans ne semble préoccuper ni l’une ni l’autre. C’est à ces députés provinciaux en situation de dépassement de ce que je pourrais appeler « contrat constitutionnel de légitimité », que la Cour demande d’élire les gouverneurs et vice-gouverneurs de nouvelles provinces.
En plus, il n’existe aucune date butoir prévue par la Cour Constitutionnelle pour l’organisation desdites élections. D’après la Cour, le Gouvernement a demandé que ces élections soient organisées quand la situation de la trésorerie de l’Etat va redevenir normale ! Proposition qui hypothèque le processus électoral et le suspend au seul bon vouloir du Gouvernement. Au moment où l’opinion soupçonne ce dernier de bloquer intentionnellement le processus électoral, l’injonction de la Cour Constitutionnelle sur le décaissement des fonds en faveur de la CENI est restée inaudible, non sans raison, car il n’entre pas dans les attributions de la Cour Constitutionnelle de donner de telles injonctions au Gouvernement. L’arrêt n’a fait qu’amplifier la méfiance vis-à-vis de la CENI et du Gouvernement. La reconnaissance d’un cas de force majeure semble d’ailleurs les déresponsabiliser moralement et psychologiquement.
Dans la même perspective, chaque scrutin comporte une série d’activités préparatoires obligatoires qui demandent du temps. Rien que la mise à jour et les opérations de crédibilisation du fichier électoral exigeront des mois à la CENI qui ne dispose plus que de 15 mois pour organiser tous les scrutins prévus dans son calendrier du 12 février 2015. Rappelons que le temps a été un des facteurs majeurs de la débâcle électorale de 2011. Et la CENI le sait très bien.
5. Dialogue électoral et Dialogue politique en chevauchement
En 2011, les missions d’observation électorale avaient toutes recommandé le renforcement du dialogue entre la CENI et les parties prenantes au processus électoral. Cette recommandation a été répétée à l’endroit de l’actuelle CENI qui a mis en place des cadres de concertations électoraux. Ces cadres sont censés promouvoir le dialogue sur le processus électoral avec tous les acteurs concernés.
Or, la CENI semble parfois ramener ce dialogue à un échange des communiqués. Un des points de crispation du débat politique et de tout le processus électoral se trouve être le calendrier électoral non consensuel de la CENI qu’elle n’a jusque-là pas voulu modifier dans le sens de privilégier les élections soumises aux contraintes des délais constitutionnels.
L’arrêt de la Cour Constitutionnelle a le grand mérite de demander à la CENI de réévaluer son calendrier. La Cour place ainsi la CENI devant sa responsabilité historique : va-t-elle écouter les propositions de la majorité de la population et éviter au pays une crise institutionnelle aux conséquences incalculables ? Cette réévaluation du calendrier se fera-t-elle en concertation avec les parties concernées ?
La perspective d’un hypothétique dialogue politique paralyse la CENI qui oublie d’activer le dialogue électoral avec les parties prenantes. On a l’impression que l’administration électorale est complètement dépossédée de ses prérogatives et se trouve comme hors-jeu, à moins que ceci ne fasse partie d’une pièce de théâtre qui se joue dans l’ombre[5].
6. Notion de « Force majeure » : Collision et collusion du procéssus électoral avec le processus de décentralisation ?
L’arrêt de la Cour Constitutionnelle crée une jurisprudence inquiétante pour l’avenir du processus électoral, avec cette notion de « force majeure irrésistible et insurmontable » qu’elle introduit. « La force majeure désigne, selon le site Droit-finances.net, un événement à la fois imprévu, insurmontable et indépendant de la volonté d’une personne. Juridiquement, la force majeure est susceptible de dégager une personne de sa responsabilité ou de la délier de ses engagements contractuels »[6]. Irrésistibilité et imprévisibilité sont donc les deux éléments caractéristiques d’une force majeure.
Dans le cas de la RD Congo, comment comprendre le cas de force majeure retenu par la Cour Constitutionnelle alors que les observateurs avaient averti le Gouvernement du danger de blocage du processus électoral à cause de la précipitation de celui de l’installation de nouvelles provinces ?[7] On se rappelle les dénégations de la CENI et du Gouvernement qui affirmaient que ce processus n’aurait aucun impact sur le processus électoral. Or, rien que la mise en place des 26 secrétariats provinciaux de la CENI est une charge matérielle et financière supplémentaire pour la CENI. Le Gouvernement s’étonne de l’anarchie qui règne dans les nouvelles provinces alors qu’elle était prévisible et évitable.
Non imprévisible, la situation n’est pas non plus irrésistible. Les assemblées provinciales de nouvelles provinces auraient dû travailler jusqu’à l’installation de leurs bureaux définitifs respectifs. Elles en ont été empêchées par le ministère de l’intérieur. Bien plus, leurs sessions ordinaires ont encore été suspendues par le même ministère[8], sans doute pour garder le dernier prétexte à la nomination des gouverneurs et vice-gouverneurs dits « commissaires spéciaux du Gouvernement ». Terminologie qui rappelle la triste 2ème République.
Si en soi l’arrêt de la Cour ne conduit pas nécessairement au glissement, cette jurisprudence fait craindre le blocage total du processus électoral. En effet, la crainte de tous est de voir le Gouvernement programmer un blocage calculé des élections que la Cour reconnaîtra comme « cas de force majeure ».
Dans ce contexte, le grand défi reste celui de restaurer la confiance du Peuple dans le processus électoral. La démarche de la CENI auprès la Cour constitutionnelle est perçue dans l’opinion comme une manœuvre du pouvoir. Certains parlent d’une collusion entre la CENI et le Gouvernement. Cette perception peut être inexacte, mais elle ne fait qu’empester le climat politique avant les élections. Prise en otage par les acteurs politiques, la perception de neutralité de la CENI est compromise. Il est heureux d’apprendre que la CENI a déjà commencé le dialogue avec toutes les parties prenantes du processus électoral pour le réaménagement de son calendrier. Dans cette perspective, nous terminons cette réflexion par esquisser 4 scénarios possible pour un tel réaménagement, en en analysant succinctement les enjeux.
Conclusion : Scénarios de calendrier électoral réamenagé
L’opération de réaménagement du calendrier électoral en cours est le dernier test de viabilité du processus électoral 2015-2016. Du calendrier qui sera publié se dessineront les perspectives d’un progrès démocratique à l’horizon 2016 ou alors le retour au cycle de violences et de guerre civile aux conséquences incalculables.
Notre analyse nous a conduit à imaginer quatre cas de figure du réaménagement du calendrier électoral que nous présentons ci-dessous. Deux observations s’imposent à ce niveau :
Les élections en préparation sont de deux ordres : au suffrage direct (locales et municipales, provinciales, législatives et présidentielle) et indirect (urbaines, sénatoriales et des gouverneurs). Dans les scénarios, je ne fais plus cette distinction que je suppose connue.
Chaque cas de figure sera confronté à l’épineuse question de la crédibilisation du fichier électoral comme à celle de l’enrôlement de nouveaux majeurs et des congolais de la diaspora.
Scénario 1 : Calendrier avec tous les « arriérés électoraux »
Le scénario 1 est celui de l’actuel calendrier électoral global publié par la CENI le 12 février 2015 et qui n’a pas résisté à l’épreuve du temps et des contraintes relevées par la CENI elle-même. Ce scénario consisterait à organiser les élections locales, municipales et urbaines ; les provinciales ; deux fois les élections des gouverneurs et gouverneurs adjoints ; les sénatoriales ; les législatives nationales et la présidentielle.
Point n’est besoin de dire que ni les moyens ni le temps ne peuvent permettre un tel scénario qui a déjà été rejeté par la Cour Constitutionnelle. Ce scénario est celui de tous les glissements et du blocage total du processus.
Scenario 2 : Calendrier sans élections locales, mais avec une double élection des gouverneurs
Le deuxième scénario possible est celui d’un calendrier électoral allégé des élections locales, municipales et urbaines. Conformément à l’arrêt de la Cour Constitutionnelle, le calendrier de ce scenario commencerait par une première organisation des élections gouverneurs et vice-gouverneurs de nouvelles provinces et organiserait, peu après les élections provinciales, une nouvelle élection des gouverneurs. Ensuite sont organisées les élections sénatoriales, législatives et présidentielles.
Ce scénario pose trois problèmes sérieux :
Le gâchis financier d’une double organisation des élections des gouverneurs et vice-gouverneurs : chaque nouvelle assemblée provinciale voudra et devra élire le gouverneur et son adjoint. Ceux qui seront élus pour un coût de 2 millions de dollars risquent de rester en fonction uniquement pour 3 à 5 mois. Il faut ajouter à ce coût celui des indemnités d’entrée et de sortie de tous ces éphémères gouvernements provinciaux.
Tirant prétexte de l’arrêt de la Cour Constitutionnelle, le gouvernement est en passe de réussir l’exploit anticonstitutionnel de faire nommer bientôt – sans élections ! – des gouverneurs et vice-gouverneurs décemment appelés commissaires spéciaux du Gouvernement. Il pourrait donc ne pas vouloir perdre le contrôle de la gestion de ces provinces avant les élections.
Le report des élections locales à une date ultérieure exige un consensus minimal entre les acteurs politiques, ce qui n’est pas acquis en soi. Un tel consensus suppose un dépassement des calculs politiciens étroits.
Scenario 3 : Calendrier sans élections locales et avec une seule élection des gouverneurs
Le troisième scénario est celui d’un calendrier qui ne prévoit que 3 élections au suffrage universel (provinciales, législatives et présidentielle) et 2 élections indirectes (sénatoriales et celle des gouverneurs et vice-gouverneurs). Dans ce scénario, l’unique élection des gouverneurs est organisée après les provinciales.
Le scénario 3 constitue le scenario idéal et réaliste, mais il suppose un large consensus politique dont la situation politique actuelle ne permet pas de présager. Il suppose que les commissaires restent en place jusqu’à l’élection de nouveaux gouverneurs après les provinciales. Il suppose aussi que l’arrêt de la Cour Constitutionnelle ne soit pas littéralement appliqué.
Scénario 4 : Calendrier existant, mais non exécuté sur toute la ligne
Le scénario 4 est celui du sabordage complet et total du processus électoral. Il suppose soit qu’il n’y a pas un minimum de consensus entre les acteurs politiques pour débloquer la CENI, soit que le calendrier publié par cette dernière est contrecarré par les manœuvres politiciennes dans une sorte de stratégie du pourrissement de la situation politique. Certains faits donnent à croire que la majorité présidentielle opte pour cette solution aux conséquences incalculables.
Alain-Joseph LOMANDJA
Etudiant congolais en Allemagne.
[1] www.larousse.fr/dictionnaires/français/saborder/700376
[2] Moïse Katumbi, Décl et la déclaration politique de Moïse Katumbi lors de sa démission.
[4] www.radiookapi.net/2015/09/30/actualité/justice/rdc-le-professeur-tshibangu-kalala-incarcere-la-prison-de-makala
[5] Cf. notre article http://afridesk.org/rdc-la-ceni-indépendante-mais-sous-contrôle-alain-joseph-lomandja où nous soulevons la problématique de l’indépendance de la CENI et des ingérences du ministère de l’intérieur dans les questions électorales.
[6] www.droit-finances.commentcamarche.net/faq/4026-cas-de-force-majeure-definition
[8] www.radiookapi.net/2015/10/01/actualité/politique/rdc-les-sessions-ordinaires-des-assemblees-de-nouvelles-provinces
