Pour ou contre l’abolition de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État?

Par Jean-Bosco Kongolo

Les institutions, qu’elles soient étatiques ou privées, religieuses ou sociales, ne valent que ce qu’en font les hommes qui les animent. Ainsi, deux pays peuvent avoir sur papier des institutions semblables sans pour autant avoir un même niveau de gouvernance et de développement politique, économique et social. C’est d’autant plus vrai que parmi les pays africains qui ont accédé massivement à la souveraineté internationale dans les années 60, certains sont largement en avance sur le plan de l’alternance politique et du développement intégral tandis d’autres sont encore à la case de départ cherchant comment en finir avec leurs « hommes forts ».

Le Congo-Kinshasa, hélas, se trouve dans le lot de ces pays qui sont encore en quête permanente de la stabilité et ce, à cause des hommes et des femmes qui sont prêts à tout raser pour que les institutions passent afin qu’eux restent. Après la signature de l’accord global et inclusif de Pretoria et l’adoption par référendum de la Constitution du 18 février 2006, tous les espoirs étaient permis pour que notre pays entame sa reconstruction dans la sérénité avec l’assurance de voir enfin le pouvoir judiciaire veiller au respect de l’équilibre entre les institutions ainsi qu’à la conformité des actes des autorités politico-administratives aux lois de la République. Ainsi ont été institués la Cour constitutionnelle, dont nous avons déjà abondamment parlé, et le Conseil d’État, qui tarde à être installé. Mais au regard des arrêts déjà rendus par la Cour constitutionnelle, il nous paraît responsable et patriotique de réfléchir déjà et très sérieusement sur son abolition ou son maintien, de même qu’il convient de se demander si ça vaut toujours la peine d’installer le Conseil d’État, les Cours d’appel administratives et les tribunaux administratifs qui lui sont subordonnés. Il s’agit là d’un débat que nous ouvrons en présentant notre propre opinion sur la question.

1. La Cour constitutionnelle est-elle vraiment indispensable?

Après des décennies de régime de parti unique et au regard des récurrentes crises de légitimité qui ont caractérisé l’histoire politique de notre pays, l’idée d’introduire dans notre système judiciaire une Cour constitutionnelle était en soi géniale. De par les compétences attribuées à cette haute juridiction, rien, en effet, ne pouvait permettre d’imaginer que, dès le démarrage de la Troisième République, l’on s’amuserait à violer la Constitution en toute impunité. Personne, à l’exception des criminels eux-mêmes, ne pouvait surtout imaginer que ces violations répétées de la Constitution seraient commises avec le concours de ceux-là même (membres de la Cour constitutionnelle) qui sont chargés d’en assurer le respect. Pourtant, de tout temps, dans notre pays comme dans bien d’autres dont le Canada, c’est à la Cour Suprême de Justice qu’avaient toujours été confiées ces compétences et qui s’en acquittait sans laisser de remarquables scandales.

Au-delà du mimétisme mal appliqué, il y a lieu de constater que l’efficacité, la spécialité et la célérité dans le traitement des dossiers ne suffisaient pas comme arguments pour justifier la création de la Cour constitutionnelle : « Pour plus d’efficacité, de spécialité et de célérité dans le traitement des dossiers, les Cours et Tribunaux ont été éclatés en trois ordres juridictionnels:

– Les juridictions de l’ordre judiciaire placées sous le contrôle de la Cour de cassation ;

– celles de l’ordre administratif coiffées par le Conseil d’État et

– la Cour constitutionnelle. »[1] En introduisant dans la précipitation ce genre de reformes, le constituant, majoritairement composé des délégués d’anciens belligérants, avait surtout omis de penser aux compétences scientifiques et surtout morales, en nombre suffisant, du personnel qui allait occuper des postes ainsi créés.

A. Irrégularités entachant la création de la Cour constitutionnelle

Il est important de faire observer que les scandales constatés dans le fonctionnement de la Cour constitutionnelle sont la résultante logique des irrégularités qui ont entaché sa création et qui font que celle-ci ressemble à un enfant né avec des maladies et des malformations génétiques qui le rendent vulnérable à tous égards:

• 15 novembre 2013: promulgation de la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, soit cinq ans après son adoption au Parlement. Le Président de la République avait ainsi déjà violé lui-même la Constitution en son article 140 qui dispose : « Le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours de sa transmission après l’expiration des délais prévus par les articles 136 et 137 de la Constitution. A défaut de promulgation de la loi par le Président de la République dans les délais constitutionnels, la promulgation est de droit.  »[2] Ce temps anormalement long mis par le Chef de l’État pour promulguer cette loi s’explique à la fois par l’absence de pressions, à cette époque, sur la fin de son mandat et, le cas échéant, par défaut d’intérêt. 

• 7 juillet 2014 : nomination des membres de la Cour constitutionnelle, presqu’une année après la promulgation de la loi précitée.

• 19 novembre 2014: nomination du Procureur général et des autres magistrats du Parquet général près la Cour constitutionnelle.

• Il a fallu attendre jusqu’au 04 avril 2015 pour que tous ces magistrats prêtent enfin leur serment d’entrée en fonction.  

• Parmi ces magistrats, certains consommaient déjà leur retraite statutaire (cas de l’actuel Président de la Cour et du juge Kalonda) tandis d’autres ont simplement été nommés sur base purement régionaliste, ethnique ou clientéliste sans aucun mérite, comparativement à certains autres magistrats devant lesquels ils ne peuvent pas faire le poids sur le plan scientifique et professionnel.

• Il y a également parmi ces magistrats, ceux qui jouent le rôle de mouchards chargés de surveiller et de dénoncer leurs collègues auprès des autorités politiques. La preuve en a été administrée par le Président de la Cour constitutionnelle qui a collé des demandes d’explication à ceux qui n’ont pas voulu participer à la parodie de verdict sur l’autorisation sollicitée par la CENI de tirer en longueur le processus électoral. Dans la réponse fournie par le Professeur Vundwawe, aussi concerné par ces demandes d’explication, nous avons tous appris que la divulgation par certains membres du secret des délibérations au profit des personnes extérieures expose ceux qui émettent des opinions contraires.[3]

B. Conséquences de la création précipitée et irrégulière de la Cour constitutionnelle

Lorsque la Cour constitutionnelle est officiellement entrée en fonction à seulement une année de l’expiration du deuxième et dernier mandat présidentiel de Joseph Kabila, pour sa famille politique, aucune piste ne devait être négligée pour retarder coûte que coûte les échéances électorales, à défaut de réussir à faire sauter les verrous constitutionnels l’empêchant de briguer un autre mandat. C’est alors que furent précipités le démembrement et l’installation non budgétisée des nouvelles provinces pour lesquelles la Cour constitutionnelle, sans en avoir la compétence, accorda son quitus lors d’un arrêt tristement célèbre que même d’anciens « farouches opposants » n’hésitèrent pas de critiquer sévèrement. Selon Me Mayo, député et haut cadre de l’UNC, « La question qui se pose est celle de savoir si la Cour Constitutionnelle a reçu compétence de donner un avis à la demande de la CENI sur l’opérationnalité de son calendrier électoral. La réponse est bien sûr non, au regard des articles 160 et suivants de la Constitution.

La Cour Constitutionnelle a donc décidé sur une matière qui ne relève pas de sa compétence et a donc violé la Constitution. Elle n’est pas fondée à donner des avis à la CENI. Ceci est d’autant plus vrai que la Cour n’a pas daigné donner une seule disposition constitutionnelle ou légale qui fonderait sa compétence en la matière. Il y a absence de motivation, alors qu’elle l’a fait lorsqu’elle s’est déclarée incompétente pour examiner le premier chef de demande de la CENI relatif à l’interprétation des lois. On se demande comment de l’avis sollicité par la CENI, la Cour constitutionnelle en est arrivée à des injonctions et recommandations au Gouvernement et à la CENI. »[4]

Au fur et en mesure que le compte à rebours s’accélérait vers la fin du mandat présidentiel et que s’intensifiaient sur le Chef de l’État les pressions tant internes qu’externes pour qu’il se prononce clairement sur ce sujet, ce premier arrêt de la Cour constitutionnelle ne pouvait plus suffire à garantir le « glissement » souhaité et apaisé. C’est encore la Cour Constitutionnelle qui fut sollicitée par 250 députés de la majorité présidentielle pour qu’elle se prononce sur l’interprétation de l’article 70 de la Constitution, pourtant très claire même pour les profanes. En effet, le contenu de cette disposition constitutionnelle n’est en rien différent de ce qui se passe actuellement aux États-Unis avec Barak Obama, Président sortant, qui reste en fonction jusqu’à l’installation effective de son successeur Donald Trump, Président élu. Malgré le record de sa popularité, Obama n’a pas cherché à retarder les élections ou encore moins à demander aux Américains de lui accorder ne fût-ce qu’un jour de plus à la Maison Blanche. Pour cela, l’administration Obama avait devoir constitutionnel d’organiser les élections dans les délais afin que l’alternance se fasse légalement et démocratiquement. Au Congo-Kinshasa, malheureusement, notre Cour Constitutionnelle s’est faite l’alliée précieuse du camp au pouvoir et a préféré cacher le droit et la loi dans les tiroirs pour accorder des prolongations à un Président de la République qui n’a rien fait pour que le gouvernement finance le processus électoral.

Toujours sans en avoir aucune compétence constitutionnelle et, cette fois en violation flagrante et honteuse de l’article 90 de la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle, cinq (criminels) juges seulement se sont arrogé le pouvoir d’abroger une loi votée au Parlement par cinq cent représentants du peuple sans que les nouveaux alliés de la majorité présidentielle n’y trouvent rien à dire. C’est comme un juge qui, devant un cas qui lui est soumis, décide de mettre de côté la loi à laquelle il doit se référer pour départager les parties au procès et qui tranche selon ses propres sentiments. Que ferait alors le Conseil Supérieur de la Magistrature, que préside d’ailleurs M. Lwamba Bindu, siégeant en matière disciplinaire contre un tel juge? Ne dit-on pas que l’exemple vient d’en haut? De tout ce qui précède, les Congolais sont en droit de se demander s’il vaut encore la peine de maintenir la Cour constitutionnelle. Nous y reviendrons. Qu’en est-il alors du Conseil d’État?  

2. Y a-t-il opportunité encore d’installer à tout prix le Conseil d’État et les tribunaux administratifs?    

La lecture des textes de lois n’étant pas une activité répandue chez la plupart de nos compatriotes, nombreux sont ceux qui découvrent, grâce à cette analyse, que la Constitution avait prévu de créer au Congo-Kinshasa une juridiction appelée Conseil d’État, comme il en existe en France. Dans la foulée des reformes introduites par la Constitution de la Troisième République, l’éclatement de la Cour Suprême de Justice donne naissance à la Cour Constitutionnelle, à la Cour de Cassation et au Conseil d’État.

Article 154 : « Il est institué un ordre de juridictions administratives composé du Conseil d’État et des Cours et Tribunaux administratifs. »

Article 155 : « Sans préjudice des autres compétences que lui reconnaît la Constitution ou la loi, le Conseil d’État connaît, en premier et dernier ressort, des recours pour violation de la loi, formés contre les actes, règlements et décisions des autorités administratives centrales.

Il connaît en appel des recours contre les décisions des Cours administratives d‘appel.

Il connaît, dans les cas où il n’existe pas d’autres juridictions compétentes, de demandes d’indemnités relatives à la réparation d’un dommage exceptionnel, matériel ou moral résultant d’une mesure prise ou ordonnée par les autorités de la République. 

Il se prononce en équité en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt public ou privé.                                 L’organisation, la compétence et le fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif sont fixés par une loi organique. »  

A ce jour, bien que le projet de loi portant organisation et fonctionnement de ces juridictions ait été adopté au courant de cette année 2016, il n’a pas toujours pas reçu la sanction présidentielle de promulgation afin qu’il devienne véritablement une loi. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce retard, dont :  

• le manque d’intérêt dans le chef du Président de la République du fait notamment que le Conseil d’État ne lui est d’aucune utilité comparativement à la Cour Constitutionnelle transformée en service technique de la présidence en matière de glissement.

• la carence du personnel magistrat qualifié en matière de recours administratifs, à déployer dans toutes les provinces pour couvrir tous les postes à pourvoir. Dans une analyse antérieure, nous avions déjà tiré la sonnette d’alarme sur cette situation lorsque l’on tenait à procéder au découpage territorial sans examiner les conséquences dans tous les secteurs : « S’agissant du personnel magistrat, selon les prévisions de l’ancien Président du Conseil judiciaire et Procureur général de la République, Kengo wa Dondo (dont nous fûmes étudiant dans son cours de Processus judiciaire), les besoins du pays(qui comptait environ 25 millions d’habitants) en personnel magistrat en 1977 étaient évalués à 5000(Source : l’auteur de ces lignes).Trente- huit ans après, avec une population actuellement estimée à 70 millions d’habitants, les sources du Conseil Supérieur de la Magistrature nous renseignent que le pays ne compte à ce jour que moins de 3.500 magistrats, du reste mal payés, soit un magistrat pour 20.000 habitants! Ce qui est une tâche énorme! A l’exception de la ville de Kinshasa, presqu’un peu partout le problème des effectifs se pose avec acuité. »[5]

• la non prise en compte d’énormes dépenses à effectuer pour ériger les infrastructures devant abriter toutes ces nouvelles juridictions: les Cours d’appel administratives et tous les tribunaux administratifs à déployer à travers les vingt-six provincettes, elles-mêmes aujourd’hui confrontées à des difficultés financières qui n’épargnent même pas la ville de Kinshasa. « Impayés depuis quatre mois, les députés provinciaux refusent de siéger. Serge Nseke, expert en Communication auprès du ministère provincial des Finances de Kinshasa, trouve « dommage » que les élus de la capitale refusent de siéger. Il affirme que les députés provinciaux sont payés « directement par le gouvernement central à travers la rétrocession qui connaît des difficultés ». Au gouvernement provincial, on indique que la rétrocession des recettes par le gouvernement central n’est pas faite depuis le mois d’août. Ce qui expliquerait le non-paiement des salaires des députés. »[6]A la lumière de ces éléments objectifs récoltés sur terrain, tout porte à croire que toutes ces juridictions n’avaient été créées que par mimétisme.

3. Notre opinion (proposition) sur la question

Si nous étions consulté pour donner notre opinion sur la question, nous aurions invité d’abord les « Honorables » députés et sénateurs à constater l’échec des reformes judiciaires introduites dans la précipitation et par mimétisme. Étant donné que la matière faisant objet de la présente analyse ne touche pas aux dispositions intangibles de la Constitution, nous leur aurions suggéré ensuite de la modifier afin d’abolir purement et simplement la Cour Constitutionnelle, le Conseil d’État et autres Cours et tribunaux administratifs dont l’absence n’empêche d’ailleurs pas l’État de fonctionner. A la place, nous aurions proposé de revenir, comme avant et dans bien d’autres pays, à l’ancienne formule de la Cour suprême de justice ayant dans ses attributions les questions constitutionnelles. Dans cette hypothèse, le Ministère de la justice, en concertation avec le Conseil supérieur de la magistrature, désignerait des experts ayant autorité en matières constitutionnelle et administrative pour assister, par avis consultatifs, les juges dans leur mission de dire le droit. Les Cours d’appel ordinaires feraient recours aux mêmes experts pour toutes les questions administratives surgissant dans leurs ressorts respectifs. Et ainsi, l’on ferait l’économie des ressources humaines et financières que ne parvient pas encore à se permettre le maigre budget de l’État congolais. Les cinq juges de la Cour constitutionnelle, qui se sont distingués par leur incompétence[7], leur ignorance et leur indignité devront répondre de leurs actes devant la Cour suprême, bien filtrée, pour haute trahison, eux et tous leurs complices. Quant aux magistrats du Parquet général près Cour constitutionnelle, ils devront subir la même purge afin de retourner à leurs postes ceux qui n’ont pas trempé dans la violation de la Constitution. Et ça sera justice.  

Conclusion

Par cette analyse, notre objectif principal est d’ouvrir un large débat sur l’avenir de la nation, dont dépend en partie le bon fonctionnement du pouvoir judiciaire en tant qu’institution. Peu importe la qualité des reformes à introduire dans ce secteur vital, rien ne peut marcher si les hommes et les femmes appelés à dire le droit ne sont pas suffisamment outillés, scientifiquement, matériellement et surtout moralement, pour faire face aux obstacles de tout genre et de toutes origines. Les premiers pas de la Cour constitutionnelle ont montré que non seulement l’essai n’a pas été concluant mais qu’il est même très risqué pour la nation de maintenir ces juridictions qui divisent plus qu’elles ne permettent de créer les conditions propices à la paix et à la cohésion nationale. Ceux qui les manipulent aujourd’hui doivent savoir qu’un jour, ce sont eux qui se trouveront en position de faiblesse et qui se plaindront de l’injustice et de la dictature. Il est donc de l’intérêt de nous tous d’avoir des institutions stables et fortes plutôt que des hommes forts.

Jean-Bosco Kongolo

Références

[1] Extrait de l’exposé des motifs

[2] Article 136

Dans les six jours de son adoption, la loi est transmise au Président de la République pour sa promulgation. Le Premier ministre en reçoit ampliation.

Article 137

Dans un délai de quinze jours de transmission, le Président de la République peut demander à l’Assemblée nationale ou au Sénat une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée.

Le texte soumis à une seconde délibération est adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat soit sous la forme initiale, soit après modification à la majorité absolue des membres qui les composent.

[3] 7sur 7. cd. 3 novembre 2016, In http://7sur7.cd/new/quand-le-professeur-felix-vunduawe-sermonne-le-president-de-la-cour-constitutionnelle-b-lwamba/.

[4] Le Phare, 14 septembre 2015, In http://7sur7.cd/new/le-depute-mayo-relance-le-debat-la-cour-constitutionnelle-a-mal-juge/.

[5] JB Kongolo, 2015. La justice congolaise dans la perspective de la décentralisation, In https://afridesk.org/fr/la-justice-congolaise-dans-la-perspective-de-la-decentralisation-jean-bosco-kongolo/.

[6] Radio Okapi, 12/11/2016, In http://www.radiookapi.net/2016/11/12/actualite/societe/deputes-de-kinshasa-impayes-le-gouvernement-evoque-labsence-de.

[7] Jean-Bosco Kongolo, 2015. Congo-Kinshasa : Pouvoir judiciaire- avec quels hommes et quelles femmes? « Au sens technique du terme, la compétence varie d’un domaine à l’autre et englobe le savoir-être, le savoir-faire ainsi que plusieurs autres sous-éléments qui vont avec : diplôme, expérience, conscience, forte personnalité, maîtrise de soi, discrétion, ponctualité, amour de son travail, respect de sa hiérarchie, etc. », In https://afridesk.org/fr/pouvoir-judiciaire-de-la-rdc-jb-kongolo/.