Peut-on encore organiser des élections crédibles et apaisées en RDC dans les délais constitutionnels ?
Alain-Joseph Lomandja
Le débat politique en RD Congo se polarise et s’embourbe dans les sables mouvants d’un dialogue politique qui peine à démarrer. Les institutions de la République, la marche générale de l’État comme le processus électoral lui-même se trouvent de fait soumis aux conclusions d’un dialogue politique dont personne ne connait ni la date de démarrage ni le vrai objet. Quinze ans jour pour jour après l’arrivée du Président Kabila au pouvoir et à 11 mois de la fin de son troisième mandat – un mandat de Transition et deux mandats constitutionnels –, le pays est comme en standby et bien malin qui peut deviner les perspectives d’avenir à l’horizon décembre 2016. Tout ce blocage pourrait être la conséquence de ce que le Professeur Alphonse Maindo a appelé les « stratégies absurdes »[1] qui tendent à légitimer l’impossibilité d’organiser les élections présidentielle et législatives dans les délais constitutionnels.
Est-il encore techniquement possible d’organiser des élections crédibles et apaisées dans les délais constitutionnels ? En partant des expériences de 2006 et de 2011, cette réflexion montre non seulement que cela est possible, mais elle propose des voies de solution à ce qui est présenté comme difficultés d’ordre technique. C’est donc une contribution technique au débat sur le processus électoral, notamment sur trois points importants de ce débat : le calendrier électoral, la mise à jour du fichier électoral et le financement de tout le processus électoral. Si cette réflexion peut aider les Pro- et les Anti-dialogue à écarter les pseudo-arguments techniques et/ou électoraux pour aborder courageusement les vrais problèmes politiques que pose la perspective d’une alternance politique, elle aura atteint son objectif.
Les trois questions techniques qui seront abordées ici sont intimement liées entre elles : l’élaboration et la publication d’un calendrier électoral offre un cadre contraignant qui conditionne la mobilisation des fonds et la mise en œuvre des activités pré-électorales, comme la mise à jour du fichier électoral.
1. La publication du calendrier électoral
Comme je l’ai rappelé dans un précédent article[2], la Constitution du 18 février 2006 qui institue la Commission Electorale Nationale Indépendante, lui attribue la mission « d’assurer la régularité du processus électoral et référendaire »[3]. L’article 9 de la loi portant organisation et fonctionnement de la CENI confirme cette mission en lui reconnaissant les prérogatives d’élaboration du calendrier électoral[4] en toute indépendance, neutralité et impartialité. En d’autres termes, l’élaboration du calendrier électoral est une attribution constitutionnelle et légale exclusive de la CENI, qui s’en acquitte en concertation avec toutes les parties prenantes au processus électoral.
Il nous semble donc contradictoire que l’actuel président de la CENI, au lieu de mener ces consultations avec les parties prenantes, dans le cadre des attributions institutionnelles de celle-ci, se plaigne du manque de consensus politique ou attende que le dialogue entre politiciens se substitue au travail institutionnel de la CENI. Il y a trois mois, nous estimions que la publication du calendrier électoral réaménagé risquait d’être la première victime de la démission de l’Abbé Malumalu[5]. Le temps semble nous avoir donné raison. Qui plus est, le président de la CENI conditionne la publication du calendrier électoral réaménagé à l’actualisation du fichier électoral et au financement des élections[6], oubliant que l’absence de calendrier réaménagé signifie absence de cadre objectif contraignant pour le décaissement des fonds. Dans ses déclarations, il fait de ces deux activités pré-électorales à inclure dans le calendrier, des préalables à la publication de ce dernier[7], sans nous dire selon quelle logique ces préalables vont être réalisés sans chronogramme contraignant. Cela s’appelle au propre comme au figuré « mettre la charrue devant les bœufs » ! L’absence du calendrier électoral réaménagé est le premier et le plus grand facteur de l’illisibilité actuelle du processus électoral.
L’arrêt de la Cour Constitutionnelle 08 septembre 2015 ordonnait aussi à la CENI de réévaluer son calendrier et d’en publier un nouveau[8]. Puisque les arrêts de la Cour Constitutionnelle sont opposables à tous, il est impératif que la CENI publie le calendrier électoral réaménagé pour servir de repère au processus électoral, car c’est elle qui a sollicité l’avis de la Cour. Le fait que la mise en œuvre de l’ancien calendrier soit bloquée de manière artificielle par le blocage des institutions, ne dispense nullement la CENI de ses propres obligations constitutionnelles et légales.
2. La mise à jour du fichier électoral
Beaucoup a été dit sur le fichier électoral congolais comme sur le rapport d’audit de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF en sigle). Dans les lignes qui suivent, je voudrais montrer (1) combien de temps la CEI et la CENI ont mis à identifier et enrôler les électeurs potentiels en 2006 et 2011 ; (2) les vraies conclusions du rapport d’audit de l’OIF pour les démêler des extrapolations politiciennes et (3) suggérer des propositions pratiques en vue d’une mise à jour rapide du fichier électoral.
Repères historiques de la constitution du Fichier électoral en RD Congo
En une décennie, la RD Congo s’est constitué une expérience et une mémoire électorale que nous ne pouvons laisser de côté quand nous discutons des questions liées au processus électoral.
En 2005, lors de premières opérations d’identification et d’enrôlement des électeurs, la CEI a procédé de manière séquentielle, province(s) après province(s)[9]. Ces opérations séquentielles se sont déroulées entre le 20 juin et le 14 décembre 2005, la durée moyenne par province étant de 3 mois. C’est ainsi que Kinshasa qui a commencé lesdites opérations le 20 juin les a clôturées le 26 septembre 2005. Les deux dernières provinces ont été le Bandundu et l’Equateur où les opérations d’identification et d’enrôlement des électeurs ont commencé le 25 septembre et se sont clôturées le 14 décembre 2005[10].
En 2011, la CENI qui a été installée au mois de mars, a pu reconstituer totalement et intégralement le fichier électoral en reprenant l’identification et l’enrôlement de tous les électeurs potentiels congolais en 106 jours, soit du 02 avril au 17 juillet 2011[11] ! Planifiées du 04 avril au 30 juin 2011, les opérations ont donc nécessité une prolongation de 17 jours. Il n’est pas juste d’attribuer la débâcle électorale de 2011 à l’état du fichier électoral. Les missions d’observation électorale ont montré que c’est d’abord et avant tout au niveau des Centres Locaux de Compilation des Résultats qu’il faut situer l’altération des résultats[12].
Dans son calendrier global et inclusif du 12 février 2015, la CENI, sans doute fort de cette expérience historique, a planifié 3 mois pour la mise à jour du fichier électoral, soit du 01 janvier au 04 mars 2016[13].
On le voit, même en prenant en compte les délais raisonnables de passation de marchés pour l’achat des kits d’identification et d’enrôlement des électeurs, il est techniquement possible de réaliser la mise à jour partielle ou totale du fichier électoral et de respecter les délais constitutionnels. On peut inviter les experts électoraux et les politiciens qui parlent de 14 à 24 mois pour cela de nous dire sur quelle base ils évaluent ces délais. Nous y reviendrons dans les points sur les propositions.
Conclusions du rapport d’audit externe du fichier électoral de l’OIF
Une des demandes fortes de la classe politique comme de la société civile au lendemain des élections du 28 novembre 2011, a été l’audit externe et indépendant du fichier électoral. Cet audit a été conduit du 17 juillet au 01 août 2015. Les conclusions de ce rapport important ont été interprétées de manière politicienne comme facteur de blocage du processus électoral. Voilà pourquoi il nous a paru utile d’y revenir rapidement ici.
Dans son rapport d’audit, l’OIF fait un certain nombre de constats qu’on peut schématiquement présenter de la manière suivante :
Il existe un fichier électoral que la CENI a réussi à stabiliser et à consolider par, entre autres, la radiation des doublons (880 529 cas), l’intégration des omis des listes électorales de 2011, le traitement des demandes de changement d’adresse, l’établissement d’une bonne cartographie électorale et la bonne affectation des électeurs dans les centres et bureaux de vote.
Ce fichier comporte actuellement 30 731 622 électeurs (± 82% de la population) dont environ 1,6 millions seraient déjà décédés sans que leurs noms soient retirés du fichier électoral.
La CENI a fait un travail important de stabilisation de la cartographie électorale et de réduction des distances entre les électeurs et leurs sites de vote. Seuls 1,3% des 30 731 622 électeurs n’ont pas encore été affectés à un site de vote. Mais ce travail est en cours à la CENI.
L’absence d’un état civil performant ou d’un recensement administratif de la population complique la mise à jour permanente du fichier électoral qui dépend encore des lois et règles changeantes à chaque élection. Cette situation qui a conduit à l’adoption de plusieurs pièces pour justifier de la nationalité lors de l’enrôlement, ne garantit pas que seuls les congolais sont enrôlés.
Il existe encore environ 250 000 à 300 000 doublons à éliminer du fichier électoral. Il s’agit là d’une estimation basée sur des données de comparaison alphanumérique.
Il y a environ 8,5 millions de nouveaux majeurs à enrôler ; mais puisque ± 1,6 millions de mineurs ont été enrôlés en 2011, il reste alors environ 7 Millions de nouveaux majeurs à enrôler pour les élections en préparation[14].
De ces constats, la mission de l’OIF passe aux recommandations que certains ont mal interprétées suivant les stratagèmes politiciens. L’OIF recommande à la CENI entre autres de mettre à jour le fichier électoral pour le rendre inclusif (intégration des nouveaux majeurs et des congolais de l’étranger) en vue des élections en préparation. Quant au Gouvernement, l’OIF lui recommande de poursuivre la réforme de l’Etat, notamment par un recensement général de la population qui facilitera dans l’avenir l’établissement du fichier électoral[15]. Il est à noter que cette recommandation faite au Gouvernement ne concerne en rien les élections de 2016, sinon l’OIF n’aurait pas en même temps recommandé à la CENI de mettre à jour l’actuel fichier électoral. Il s’agit d’un travail administratif tout à fait séparé des élections, mais qui servira aussi à celles-ci dans l’avenir.
D’une certaine manière, on pourrait dire que le fichier électoral cristallise et reflète les forces et les faiblesses de l’Etat congolais lui-même, dépourvu de registre d’Etat civil et de carte d’identité pour citoyen. Donc, rechercher un fichier électoral parfait à 100%, c’est dire qu’on n’organisera les élections que quand il y aura un Etat digne de ce nom en RDC. C’est pourquoi il faut s’en remettre aux recommandations de l’OIF dans son rapport d’audit du fichier électoral. Dans le cas contraire, si on poussait cette logique de la perfection jusqu’au bout, on se rendrait vite compte qu’on n’aurait pas pu ni dû organiser des élections en 2006 ni en 2011. Dès lors, tous les élus qui se targuent de la légitimité populaire et de la légalité desdites élections ne seraient pas du tout élus de manière crédible et hors de tout doute raisonnable. Par conséquent, en vertu de quels principes démocratiques pourrait-on décréter qu’on ne fait pas d’élection avant d’avoir un fichier parfait ?
Propositions pratiques pour une mise à jour rapide du fichier électoral:
Dans son discours convoquant le dialogue politique[16], le Président Kabila a relevé les questions de la fiabilité et du caractère inclusif de l’actuel fichier électoral. Il estime qu’il faut réduire les imperfections de ce dernier et, partant, les risques de contestation des résultats. Même si les contestations post-électorales n’ont pas vraiment porté sur l’état du fichier électoral, ce problème est important, car il détermine en amont la qualité, la fiabilité, la légitimité et le caractère inclusif d’une élection[17]. Mais il n’est pas nouveau et on ne peut faire semblant de le découvrir aujourd’hui ou de l’exploiter comme un élément de blocage du processus électoral.
Pour respecter les délais constitutionnels, nous suggérons prioritairement à la CENI, mais aussi à la classe politique les propositions suivantes :
Que la CENI parte des conclusions du rapport d’audit externe du fichier électoral réalisé par l’OIF comme point de départ : l’OIF a recommandé la mise à jour du fichier électoral pour le rendre inclusif (intégration des nouveaux majeurs et des congolais vivant à l’étranger) ; sur cette base, elle peut réaliser la mise à jour rapide du fichier électoral.
Qu’elle soit partielle (intégration des nouveaux majeurs et des congolais vivant à l’étranger) ou totale (enregistrement de tous les électeurs potentiels), la révision du fichier électoral commencera toujours par un enrôlement progressif des électeurs. Il faut donc le commencer dès aujourd’hui ; on commencerait par exemple de manière séquentielle par l’enrôlement de nouveaux majeurs (toutes les parties prenantes sont d’accord à ce sujet). Pendant ce temps, on espère que les politiciens se seront déjà mis d’accord sur les autres aspects.
A défaut d’un nombre suffisant de kits d’enrôlement, la CENI peut procéder progressivement par province, comme cela a toujours été le cas par le passé (CEI en 2006 et CENI en 2011). Attendre l’achat et l’arrivée de tous les kits pour commencer ce travail, c’est fait courir au pays le risque des calculs politiques dangereux…
Au lieu de refaire la roue en allant lancer à l’heure actuelle un appel d’offre qui signifie de fait un retardement délibéré du processus, il est important que Monsieur Corneille NANGAA accepte la procédure en cours à la primature et qui a été approuvée par l’ancien président de la CENI. C’est le seul moyen de se doter rapidement des kits nécessaires à cette opération urgente.
Compte tenu des informations venant du Kivu sur la fabrication de fausses cartes d’électeurs depuis l’époque du M23, que la CENI décide de reprendre complètement les opérations d’identification et d’enrôlement des électeurs dans le Nord- et le Sud-Kivu. Je précise tout de même que, sans la minimiser, cette situation du Kivu ne doit pas non plus être dramatisée.Les fausses cartes ne figurent ni dans le fichier central de la CENI ni dans celui des deux Provinces. On peut donc facilement identifier les faussaires en imprimant les vraies listes d’électeurs déjà consolidées par la CENI où figurent en principe tous les omis de 2011. On n’admettra pas d’autres omis dans les Kivu pour éviter la confusion.
Ne rien faire et continuer à spéculer sur les difficultés du processus électoral, discréditent aussi bien la CENI que le Gouvernement de la RD Congo accusé, à tort ou à raison, de bloquer le processus électoral par une crise artificielle des institutions.Le financement des élections
L’arrêt de la Cour Constitutionnelle[18] qui a permis au Gouvernement de nommer des commissaires spéciaux à la tête de nouvelles provinces, ordonnait à ce dernier « d’accélérer l’installation des bureaux définitifs des Assemblées provinciales de nouvelles provinces et de doter la CENI des moyens nécessaires pour l’organisation impérative de l’élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs desdites province »[19]. Cette injonction de la Cour constitutionnelle n’est toujours pas appliquée et personne n’en parle maintenant. Une telle application sélective d’un arrêt dit exécutoire et opposable à tous, pose problème.
A en croire la CENI elle-même, depuis 3 ans, son budget n’est exécuté qu’à environ 17%[20], soit la part relative aux salaires du personnel et aux frais de fonctionnement. Rien pour les opérations pré-électorales proprement dites. Si cela relevait vraiment d’un manque d’argent, nous aurions vu ne serait-ce qu’un financement partiel des activités de la CENI. L’absence totale de financement interroge et donne à penser. On peut certes manquer des moyens, mais je m’explique difficilement qu’on manque même d’un sou pour entreprendre ne serait-ce que certains activités pré-électorales urgentes. Rappelons qu’en 2011, quand il avait encore le droit constitutionnel de se représenter, le Président Kabila a fait du financement des élections une question de fierté nationale et le Congo a enregistré ses élections les plus coûteuses de l’histoire, financées à plus de 60% par le Gouvernement de la RDC.
Par ailleurs, l’absence du calendrier électoral bloque ou retarde la possibilité des apports complémentaires de la communauté internationale, partenaire de la RDC dans le financement des élections. Beaucoup de partenaires ont exprimé leur intention de financer les élections présidentielle et législatives, si le calendrier électoral réaménagé leur donne de la visibilité sur le timing des activités électorales. Par conséquent, l’argument de manque d’argent risque de tourner à vide, si la CENI ne publie pas le calendrier électoral réaménagé.
4. Conclusion
En conclusion, il appert qu’il est encore techniquement possible d’organiser les élections présidentielle et législatives dans les délais constitutionnels, si les uns et les autres consentent des efforts pour se départir des stratégies absurdes qui conduisent au pourrissement de la situation. Depuis 2006, la mise à jour partielle ou totale du fichier électoral dure environ 3 mois, jamais plus de 4 mois. Au lieu donc de tirer constamment prétexte des questions techniques trop politisées, pourquoi les politiciens congolais ne prendraient pas le courage d’aborder les vrais problèmes politiques qui sont la cause du blocage du processus électoral ? Ce faisant, on mettrait fin à ce jeu de cache-cache qui n’a que trop duré.
Alain-Joseph LOMANDJA
Étudiant congolais en Allemagne
Exclusivité DESC
REFERENCES
[1] Au cours de l’émission Dialogue entre Congolais du lundi 25 janvier 2016, Alphonse Maindo a fait allusion au titre du livre MAYA BEAUVALLET, Les stratégies absurdes. Comment faire le pire en croyant mieux faire. Cf. http://www.radiookapi.net/2016/01/25/emissions/dialogue-entre-congolais/elections-2016-steve-mbikayi-propose-une-transition
[2] http://afridesk.org/fr/rdc-la-ceni-independante-mais-sous-controle-alain-joseph-lomandja/
[3] Cf. Art. 211 de la Constitution.
[4] Cf. La loi organique n° 13/012 du 19 avril 2013 modifiant et complétant la loi organique n° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENI.
[5] http://afridesk.org/fr/consequences-demission-malumalu/
[6] Cf. http://www.radiookapi.net/2015/12/21/emissions/parole-aux-auditeurs/prealables-la-publication-du-calendrier-electoral-en-rdc
[7] Ibd.
[8] Cf. http://www.lesoftonline.net/articles/l%E2%80%99arr%C3%AAt-de-la-cour-constitutionnelle-en-exclusivit%C3%A9-et-en-int%C3%A9gralit%C3%A9.
[9] Cf. https://www.cartercenter.org/resources/pdfs/news/peace_publications/election_reports/drc-2006-final-rpt.pdf
[10] Pour l’Equateur, certains centres ont été rouverts en Janvier 2006 pour permettre aux populations qui ne se sont pas enrôlées à cause de l’inaccessibilité de certains villages de le faire.
[11] Cf. Le communiqué de presse sans numéro du 17 juillet 2011 signé par le rapporteur de la CENI.
[12] Pour plus de détails à ce sujet, voir notre article « Processus électoral 2015-2016 en RD Congo : réflexions inachevées sur une difficile réforme électorale », http://afridesk.org/fr/rdc-difficile-reforme-du-processus-electoral-2015-2016-alain-joseph-lomandja/ .
[13] Cf. Décision n° 001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines, municipales et locales 2015 et des élections présidentielle et législatives 2016.
[14] OIF, Mission d’audit du fichier électoral de la République Démocratique du Congo (17 juillet – 1er août 2015), p. 20-22.
[15] Ibid., p. 22-23.
[16] Cf. http://www.radiookapi.net/2015/11/28/actualite/politique/joseph-kabila-convoque-le-dialogue-politique-national
[17] https://aceproject.org/ace-fr/topics/vr/default
[18] Pour une analyse électorale de cet arrêt, cf. notre article Vers un sabordage du processus électoral en RD Congo ? http://afridesk.org/fr/vers-un-sabordage-du-processus-electoral-2015-2016-en-rdc-alain-joseph-lomandja/
[19] http://www.lesoftonline.net/articles/l%E2%80%99arr%C3%AAt-de-la-cour-constitutionnelle-en-exclusivit%C3%A9-et-en-int%C3%A9gralit%C3%A9.
[20] Cf. http://www.radiookapi.net/2015/10/12/actualite/politique/rdc-le-gouvernement-ne-decaisse-pas-suffisamment-de-fonds-pour-les-elections
