Mieux appliquer le Code de la Famille pour faciliter le recensement
Réflexion d’un juriste
Par Jean-Bosco Kongolo M.
Le peuple congolais vient de se rendre à l’évidence que les opérations d’enrôlement des électeurs, elles mêmes en lien avec le recensement de la population, ont sérieusement impacté le processus électoral. Négligé par tous les régimes qui se sont succédé à la tête du pays, utilisé par la CENI et les stratèges de la MP comme prétexte pour tenter de retarder ce processus, le recensement de la population est pourtant une tâche administrative qui doit être permanente pour tout pays qui se veut moderne et qui veut planifier harmonieusement toutes ses actions visant son développement intégral. Non seulement que le recensement aide à connaître le nombre d’habitants dans un pays, il sert également à distinguer ceux-ci suivant le sexe, l’âge, les catégories et sous-catégories professionnelles. Exploités convenablement, les résultats du recensement servent à faire des projections plus ou moins fiables sur l’évolution démographique notamment en ce qui concerne les besoins en main-d’œuvre. Cela exige l’existence d’instruments juridiques et des services appropriés et efficaces pouvant jouer ce rôle, comme dans tous les pays ayant à leur tête des dirigeants responsables et visionnaires.
Inspiré par notre courte expérience à l’Institut National de la Statistique(INS) et de notre longue carrière de juge, nous voulons partager avec les décideurs, plus spécialement les futurs dirigeants du pays, notre réflexion sur les dispositions légales contenues dans le Code de la Famille, à même de faciliter le recensement permanent de la population, si elles sont bien appliquées. Il s’agit principalement des dispositions relatives au service de l’état civil. La matière (art.72 à 160) est traitée au chapitre II du livre II, consacré à la personne. Sans vouloir irriter nos lecteurs, majoritairement profanes du droit, nous n’invoquerons que des dispositions très pertinentes applicables aux opérations de recensement.
1. Utilité du service de l’état civil
De plus en plus des couples résidant dans les villes intègrent la culture d’officialiser leurs unions par ce qui est communément appelé « mariage civil »[1], lequel consiste pour les époux à se présenter devant l’autorité de l’État, généralement le bourgmestre ou son délégué, pour y célébrer leur mariage et obtenir une preuve consignée dans l’acte de mariage.[2] Considérée par certains comme une simple formalité festive, cette cérémonie permet déjà à l’autorité municipale de dénombrer (recenser) le nombre de mariages célébrés par semaine, par mois, par an ou sur une période déterminée. A chaque naissance d’un enfant ou à chaque perte d’un membre de famille par décès ou, comme cela peut arriver, en cas de divorce, c’est toujours devant l’officier de l’état civil que la famille a l’obligation de déclarer l’évènement. Tout cela, dans le registre de l’état civil (nous y reviendrons).
Pour rapprocher l’administration de l’administré, le législateur a prévu un service de l’état civil dans chaque commune pour les villes et dans chaque Chefferie ou Secteur. Pour les grandes villes, la latitude est même laissée au Gouverneur de province et à celui de la ville de Kinshasa de créer des services secondaires d’état civil, administrativement indépendants des communes dans lesquelles ils sont installés. Nos gouverneurs de provinces et celui de la ville de Kinshasa sont-ils au courant de ces dispositions? Si oui, combien de services de l’état civil secondaires ont déjà été créés dans des villes surpeuplées comme Kinshasa, Lubumbashi, Mbuji-Mayi, Kisangani et Kananga?
Article 75 : « Suivant les nécessités locales, soit le gouverneur de région, sur proposition du commissaire sous-régional, du commissaire de commune rurale ou urbain intéressé ou du chef de collectivité soit, en ce qui concerne la ville de Kinshasa, le gouverneur de la ville, sur proposition du commissaire de commune intéressé, peut créer un ou des bureaux de l’état civil dont les limites du ressort seront précisées dans l’acte qui les crée.
Les actes de l’état civil du ou des bureaux secondaires sont indépendants de ceux du bureau principal dont ils ont été détachés. »
2. Nécessité d’un personnel qualifié
Article 76 :
« Les fonctions d’officier de l’état civil sont remplies selon les distinctions précisées à l’ article 73, soit par le commissaire de commune rurale ou urbaine ou sous sa direction par les agents subalternes qu’il désigne, soit par le chef de collectivité ou sous sa direction par les agents subalternes qu’il désigne.
Comme on peut le remarquer, le législateur est muet quant au profil du personnel chargé de remplir les fonctions d’officier de l’état civil. Cela s’explique notamment par la très faible considération accordée à ce service de base, utilisé essentiellement pour puiser l’argent dans les poches des administrés au moyen des tarifs non officiels, y compris des présents en nature (chaises, caisses de bière, bouteilles de vin, etc.) au profit du bourgmestre.
Un tour effectué dans quelques communes peut permettre à n’importe qui de constater que les préposés à l’état civil sont presque toujours des hommes et des femmes de confiance du bourgmestre ou de l’autorité urbaine. On les trouve souvent dans la cour ou devant leurs bureaux entrain d’y attendre leurs « clients », ces derniers ignorant eux-mêmes leurs droits pour exiger la nomenclature des tarifs d’actes administratifs.
A titre illustratif, sans savoir qui nous étions en nous présentant comme témoin de mariage d’un cousin à la commune de Barumbu, un préposé à l’état civil avait rougi lorsque nous lui avions courtoisement demandé de nous présenter le tarif officiel pour la célébration du mariage. Découvrant quelques instants après, qu’il avait affaire avec un conseiller à la Cour d’appel, il transpira à grosses goûtes et faillit même mouiller son pantalon. C’est aussi là que nous avons estomaqués de trouver un agent de la Direction Générale de Migration(DGM) en train d’exiger, sous prétexte des raisons de sécurité, de l’argent à tous les membres de familles qui voulaient filmer leur cérémonie de mariage.
C’est pourquoi, à cause de l’importance de ce service de base, compte tenu de la spécificité de certaines tâches à exécuter nécessitant l’interprétation rigoureuse de la loi et pour résorber le chômage, nous préconisons que soient recrutés à ces fonctions, des diplômés en droit, eux qui ont eu l’opportunité d’apprendre, du moins théoriquement, tout le Code de la Famille. Nous sommes d’avis que la qualité des prestations s’en trouverait sensiblement améliorée plutôt que de laisser traîner dans la rue des milliers de jeunes qui ne peuvent pas tous aller au barreau (saturé) ni se faire recruter dans la magistrature (contingentée).
Article 78 :
« Les officiers de l’état civil sont seuls compétents pour recevoir les déclarations et dresser les actes de l’état civil auxquels ils confèrent un caractère authentique. »
Dans la pratique et souvent par ignorance, les gens ont tendance à se présenter non pas devant l’officier de l’état civil de leurs résidences mais plutôt là où ils peuvent obtenir, à moindres frais, suivant leurs relations, les actes dont ils ont besoin.[3] Ceci a pour conséquence de fausser les statistiques démographiques de la municipalité et, par ricochet, du pays tout entier. C’est ainsi que faute de carte d’identité et s’agissant des opérations d’enrôlement électoral en cours, il est bien connu de tous que n’importe qui peut se présenter devant n’importe quel bureau d’enrôlement et obtenir autant de cartes d’électeurs qu’il veut. « La découverte de 1560 cartes d’électeurs sur le secrétaire particulier d’un ministre qui revenait il y a quelques jours du Sankuru ne fait que renforcer cette inquiétude »[4]
Des images ont même circulé sur les réseaux sociaux montrant des mineurs à qui ont été livrées des cartes d’électeurs dans le Kasaï. D’où, une bonne tenue des registres de l’état civil s’impose.
3. La tenue des registres de l’état civil
C’est dans la tenue des registres de l’état civil qu’apparaît toute l’importance du Code de la Famille et, par conséquent l’inutilité des structures parallèles et politiciennes du genre de l’Office National de l’Identification de la Population (ONIP). Déjà dans l’exposé des motifs, que certainement on n’a pas lu ou on a tenu d’ignorer pour des raisons faciles à deviner, il est dit clairement ce qui suit :
« La présente loi s’est préoccupée d’unifier l’état civil des personnes.
C’est ainsi qu’elle a prévu la création d’un bureau central des actes de l’état civil au niveau du Département de la justice.[5] Ce bureau regroupera toutes les copies des actes de l’état civil et ce, dans un but de centralisation et de statistique démographique. Ensuite il sera un organe d’études et d’impulsion pour le bon fonctionnement et l’amélioration de l’état civil, clé de voûte de l’identification des citoyens.
Le nouveau code préconise que la conservation des registres de l’état civil soit assurée à trois niveaux :
– au niveau local du bureau de l’état civil ;
– à l’échelon du greffe du tribunal de grande instance ;
– à l’échelon central du bureau des actes de l’état civil. »
Article 82 (al. 1er) :
« Toutes les naissances, tous les mariages, tous les décès sont inscrits sous forme d’actes dans un registre de l’état civil distinct, qualifié registre de naissance, de mariage, de décès. »
Article 83 :
« Les registres sont clos et arrêtés par l’officier de l’état civil à la fin de chaque année et dans les deux mois, l’une des parties du registre est déposée aux archives de la collectivité ou de la commune urbaine ou rurale, l’autre au greffe du tribunal de grande instance et la dernière partie au bureau central des actes de l’état civil près le Ministère de la justice à Kinshasa.
A la clôture de chaque registre, il est dressé par l’officier de l’état civil, une table alphabétique des actes qui y sont contenus, avec indication de leur date et de leur numéro de référence. Cette table alphabétique est envoyée également en copie au greffe du tribunal de grande instance et au bureau des actes de l’état civil près le Ministère de la justice à Kinshasa. »
Le nombre de doublons tant reprochés au fichier électoral serait sensiblement minimisé si partout dans le pays, le service de l’état civil fonctionnait convenablement et si les registres étaient bien tenus et informatisés pour faciliter le recensement administratif et l’identification de la population. La Commission électorale n’aurait pas non plus de difficultés à identifier les personnes décédées entre deux échéances électorales ni des mineurs ayant atteint entre temps leur majorité. C’est ainsi qu’au Canada, pour ne citer que ce pays, tout citoyen qui atteint l’âge de 18 ans révolus, reçoit automatiquement de la Direction générale des élections (provinciale ou fédérale) la correspondance lui annonçant la date des prochaines élections, municipales ou fédérales. En ce siècle de la modernité, réalité et non slogan, les différents candidats profitent des mêmes données disponibles pour « courtiser » leurs électeurs grâce aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. Pas donc besoin d’un recensement préalable toutes les fois que les élections doivent avoir lieu.
Si, depuis la mise en vigueur de cette loi, le 1er août 1988, l’on s’était forcé d’appliquer les dispositions généreuses de cette loi, la question de l’identification et du recensement administratif de la population ne se poserait pas et ne servirait surtout pas de prétexte pour ajourner indéfiniment les élections. Pour prévenir les lacunes éventuelles et inhérentes à toute œuvre humaine, le législateur congolais avait vu juste en accordant aux présidents des tribunaux de paix et aux procureurs de la République près ces tribunaux un droit de regard et de contrôle sur la tenue des registres de l’état civil de leurs ressorts.
De mémoire d’ancien juge et de président du tribunal de paix, un seul gouverneur de la ville de Kinshasa, Théophile Mbemba Fundu, avait organisé en 1999, dans la salle du Théâtre du Zoo, un atelier de recyclage au cours duquel un collègue et nous (auteur de la présente analyse) avions animé à l’intention des 24 bourgmestres de la ville de Kinshasa sur les moyens d’accélérer l’enregistrement des actes de l’état civil, plus particulièrement les naissances. Depuis lors, plus rien.
4. Autorités de surveillance et de contrôle
Article 102 :
« La surveillance de l’état civil est assurée par le Président du tribunal de paix ou le juge de paix qu’il désigne ainsi que par le Procureur de la République ou le magistrat du ministère public qu’il désigne. »
Article 103 :« Une fois par an obligatoirement et chaque fois qu’il l’estime nécessaire, le Président du tribunal de paix ou le juge qu’il délègue à cet effet procède à la vérification des registres de l’état civil de l’année en cours en se transportant dans les différents bureaux de son ressort.
Mention de cette inspection et de sa date est faite sur les registres en cours de chaque catégorie d’acte. Elle est inscrite sur la feuille réservée à l’acte suivant immédiatement le dernier acte inscrit.
Cette mention doit comporter une appréciation générale de la tenue des registres. Elle est suivie de la signature et du sceau du tribunal de paix. Les parties de la feuille non consacrées à la mention sont bâtonnées.
L’inspection terminée, le Président du tribunal de paix ou son délégué adresse à l’officier de l’état civil ses observations sur les contraventions relevées en visant les articles de la loi violée.
Il indique, s’il y a lieu, les moyens qu’il juge propres à éviter que de telles erreurs se reproduisent. Copie de ce rapport est envoyée sans délai au Procureur de la République. »
Malheureusement, dans la pratique, les registres de l’état civil sont quasi inexistants ou, lorsqu’ils existent, ne sont pas tenus conformément à la volonté du législateur pour être utiles à la centralisation et à la statistique démographique. Nous nous en étions personnellement rendu compte dans l’exercice de nos fonctions lors d’une mission de surveillance et de contrôle dans les communes relevant du ressort de notre juridiction. Non seulement que les bourgmestres de l’époque (1998-1999), usagers quotidiens du Code de la Famille, ignoraient ce genre de contrôle, ils l’avaient même boudée considérant que c’était l’immixtion du pouvoir judiciaire dans leurs prérogatives.
Les juges que nous avions envoyés sur terrain avaient constaté que certains actes de l’état civil étaient notés sur des papiers volants tandis que d’autres étaient consignés dans des cahiers ou des registres inappropriés, faute d’un modèle unique que le Ministère de la Justice devrait concevoir et mettre à la disposition de tous les officiers de l’état civil. Ce qui prouve que même au niveau de ce ministère, il n’existe pas non plus un registre central des actes de l’état civil. Et dans ces conditions, même la tâche de l’Institut National de la Statistique devient quasi impossible.
5. Rôle de l’INS et importance de la vulgarisation de la loi
Globalement, « En exécution de son objet social, l’Institut National de la Statistique est, de manière générale, appelé à rassembler et analyser, principalement pour le compte du gouvernement, les informations statistiques nécessaires pour sa politique démographique, économique et sociale. »[6] Il s’agit là d’une mission large faisant de l’INS un organe scientifique et de conseil du gouvernement en matière de planification économique et sociale.
Il est bien clair qu’à l’aide des données lui fournies par le fichier central des actes de l’état civil ou des éléments qu’il est en mesure de récolter lui-même aux greffes de différents tribunaux de grande instance, l’INS peut produire en un temps record des statistiques démographiques suffisamment fiables pour la répartition des circonscriptions électorales. Il faut pour cela que les moyens conséquents soient octroyés à l’INS pour qu’il remplisse efficacement sa mission.
Or, pour y avoir travaillé durant une brève période, nous avions constaté que cet important outil de développement sous d’autres cieux, est le parent pauvre des services spécialisés du gouvernement congolais. Pour mémoire, le dernier recensement scientifique date de 1984. Depuis lors, les estimations démographiques sont aussi aléatoires que fantaisistes, tantôt 70 millions, tantôt 80 millions d’habitants alors que des instruments juridiques et des outils administratifs existent pour faire mieux
Conclusion
Nous l’avons maintes fois souligné dans plusieurs de nos analyses, à savoir : « Les lois ne valent que ce qu’en font les personnes chargées de les appliquer. » Le Code de la Famille est un instrument juridique très précieux qui ne demande qu’à être régulièrement vulgarisé et appliqué pour servir de bases de données statistiques et démographiques.
Les dispositions ci-dessus invoquées, parmi tant d’autres, montrent qu’avec un peu de volonté politique, le recensement administratif est possible à moindre frais pour permettre au Congo-Kinshasa d’organiser, après chaque mandat, les élections à délai impératif. Cela est d’autant possible que la récolte des données démographiques peut être facilitée par l’informatisation du service de l’état civil. C’est pourquoi, là où la loi existe et s’exprime clairement, il est autant inutile que dangereux de mêler la politique.
Par Jean-Bosco Kongolo
Juriste &Criminologue – Administrateur adjoint de DESC
Références
[1] Les unions de fait et les mariages célébrés en famille, appelés communément mariages coutumiers, demeurent encore très nombreux dans la société congolaise, faute notamment de vulgarisation du Code de la Famille.
[2] Chez les jeunes couples dont les époux sont instruits, l’acte de mariage est présenté à l’employeur pour bénéficier des avantages sociaux dus au statut de marié.
[3] A titre d’exemple : « Dans le mois qui suit la célébration du mariage en famille, les époux et éventuellement leurs mandataires doivent se présenter devant l’officier de l’état civil du lieu de la célébration en vue de faire constater le mariage et d’assurer sa publicité et son enregistrement. » (Article 370)
[4] RFI, 02-9-2017, In http://www.rfi.fr/afrique/20170901-rdc-cenco-audit-citoyen-fichier-electoral-contestation.
[5] Actuellement, Ministère de la Justice
[6] Kongolo, JB. 2015. Loi électorale de la RDC : la fraude corrompt tout, In http://afridesk.org/fr/loi-electorale-de-la-rdc-la-fraude-corrompt-tout-jb-kongolo/.
