Attribution du Ministère de la Justice au FCC : le débat en vaut-il la peine ?

Par Jean-Bosco Kongolo

Les regroupements politiques FCC et CACH, s’étant mis d’accord pour une gouvernance partagée de la chose publique durant le mandat en cours, il a fallu huit mois après les élections pour faire la taille du gouvernement au sein duquel la préoccupation majeure consistait à satisfaire le maximum possible d’acteurs qui ont joué un quelconque rôle dans ce « théâtre de chez nous ».

Au cours de nombreuses rencontres entre les délégués des deux composantes, FCC et CACH, les discussions ont notamment achoppé sur l’attribution des ministères dits régaliens[1] que sont : la Justice, la Défense, les Affaires étrangères, l’Intérieur et les Finances. L’encre et la salive continuent de couler abondamment, particulièrement en ce qui concerne le Ministère de la justice, attribué à la composante FCC. Dans sa majorité, l’opinion publique est déçue de voir ce ministère échapper au camp présidentiel, considérant que c’est surtout par la justice que le Président de la République peut réaliser sa promesse de combattre les antivaleurs, moraliser la vie publique et « déboulonner » l’ancien système. Pour bon nombre d’observateurs, cette promesse devient quasi nulle du fait, selon eux, que l’attribution du Ministère de la justice au FCC ne fait que garantir l’impunité aux criminels à col blanc que les élections n’ont pas réussi à balayer et qui se seraient massivement refugiés dans ce regroupement politique. Contrairement à l’époque du MPR, où l’appareil judiciaire n’était qu’un organe au service du parti et de son chef, le débat sur l’attribution du Ministère de la justice à telle composante politique, dans le cadre de la coalition, ne devrait même pas avoir lieu dans le contexte de la Troisième République, qui garantit au Pouvoir judiciaire l’indépendance quasi-totale vis-à-vis des autres institutions. C’est pourquoi, après avoir parcouru la Constitution et les autres textes de loi, nous avons jugé utile d’éclairer l’opinion publique sur le rôle résiduaire du Ministre de la justice sur le fonctionnement du pouvoir judiciaire. Nous reviendrons pour cela sur le bien fondé de la séparation des pouvoirs, l’indépendance de la magistrature et le droit d’injonction dont dispose le Ministre de la justice sur les magistrats du parquet.

1. Le bien fondé de la séparation des pouvoirs sous la Troisième République

Les Congolais d’âge suffisamment mûr se souviennent du MPR, Parti-État, institutionnalisé en 1974, qui attribuait la plénitude des pouvoirs à son Président fondateur, faisant des institutions classiques de l’État de simples organes.

Article 9.

Le pouvoir émane du peuple qui l’exerce par le Président du Mouvement Populaire de la Révolution, qui est de droit Président de la République, avec le concours des organes du Mouvement Populaire de la Révolution.

Article 28.

En République du Zaïre, il n’existe qu’une seule institution, le Mouvement Populaire de la Révolution, qu’incarne son Président. 

Article 30.

Le Président du Mouvement Populaire de la Révolution est de droit Président de la République et détient la plénitude de l’exercice du pouvoir.
Il préside le Bureau politique, le Congrès, le Conseil Législatif, le Conseil Exécutif et le Conseil Judiciaire.

Les modifications apportées à cette Constitution notamment avec l’introduction du Comité Central du parti n’ont rien changé à cet état de choses. Nous sommes parmi les derniers magistrats recrutés sous ce régime et, par conséquent, témoin privilégié des changements intervenus ultérieurement. Ceci explique l’intérêt accordée par les magistrats de l’époque à la Conférence Nationale Souveraine (CNS), ce forum historique qui avait permis aux jeunes magistrats que nous étions, de prendre des décisions audacieuses défiant des caciques du MPR, autrefois intouchables.

Cet élan dans la marche vers l’État de droit et le changement des mentalités fut brutalement stoppé par l’avènement de l’AFDL, dont l’autoritarisme contrastait avec l’État de droit et qui n’avait donc aucun intérêt à voir le Pouvoir judiciaire s’émanciper pour jouer son rôle d’équilibre des pouvoirs. A tort ou à raison, la révocation des 315 d’entre nous fut un signal fort en direction de tous ceux qui auraient pu défier ce nouveau régime.

Il a fallu attendre l’avènement de la Troisième République pour voir le Congo-Kinshasa se ranger, sur papier, parmi les pays promouvant la démocratie et la séparation des pouvoirs. Après une très longue dictature, la Constitution du 6 février 2006 énumère les institutions de la République et énumère l’État de droit parmi les préoccupations majeures: « Les nouvelles institutions de la République sont :

-le Président de la République

-Le Parlement

-le Gouvernement

-les Cours et Tribunaux

Les réoccupations majeures qui président à l’organisation de ces Institutions de la République Démocratique du Cogo sont les suivantes :

1. assurer le fonctionnement harmonieux des Institutions de l’État;
2. éviter les conflits,
3. instaurer un État de droit;
4. contrer toute tentative de dérive dictatoriale;
5. garantir la bonne gouvernance;
6. lutter contre l’impunité;

7. assurer l’alternance démocratique. »[2]

A qui la faute, si cette séparation des pouvoirs s’est révélée n’être que de façade et surtout si le Pouvoir judiciaire s’est laissé instrumentaliser à leur profit par les autres institutions, voire par des services spéciaux ?

2. L’indépendance de la magistrature : qu’en font les magistrats eux-mêmes?

Alors que pour les justiciables et la plupart des observateurs, la justice est instrumentalisée par les détenteurs du pouvoir politique et économique, les magistrats ont tendance à réduire l’essentiel de leurs revendications à l’amélioration de leurs conditions salariales. A observer comment la justice est distribuée de nos jours, peu importe le degré de juridiction (du tribunal de paix à la Cour de cassation), tout se passe comme si aucune disposition constitutionnelle ou légale ne permettait au Pouvoir judiciaire de jouir d’une moindre indépendance d’une part, ou que la justice était devenue un business pour les plus habiles, d’autre part.

Au regard des instruments juridiques relatifs au Pouvoir judiciaire, les magistrats qui ont eu à exercer toute leur carrière du temps du MPR ont tout à envier à ceux qui la poursuivent ou qui ont été recrutés sous la Troisième République. Non seulement que la Constitution range le Pouvoir judiciaire parmi les autres institutions de la République, elle lui reconnaît et lui garantit l’indépendance totale et nécessaire à son fonctionnement.

C’est ainsi que l’article 149 dispose :

« Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il est dévolu aux Cours et Tribunaux qui sont : la Cour constitutionnelle, la Cour de Cassation, le Conseil d’État, la Haute Cour militaire, les cours et tribunaux civils et militaires ainsi que les parquets rattachés à ces juridictions.

La justice est rendue sur l’ensemble du territoire national au nom du peuple.

Les arrêts et les jugements ainsi que les ordonnances des Cours et tribunaux sont exécutés au nom du Président de la République.

Il ne peut être créé des Tribunaux extraordinaires ou d’exception sous quelle que dénomination que ce soit.

La loi peut créer des juridictions spécialisées.

Le pouvoir judicaire dispose d’un budget élaboré par le Conseil supérieur de la magistrature et transmis au Gouvernement pour être inscrit dans le budget général de l’État. Le Premier Président de la Cour de cassation en est l’ordonnateur. Il est assisté par le Secrétariat permanent du Conseil supérieur de la magistrature. »

Article 151 :

« Le pouvoir exécutif ne peut donner d’injonction au juge dans l’exercice de sa juridiction, ni statuer sur les différends, ni entraver le cours de la justice, ni s’opposer à l’exécution d’une décision de justice.

Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur les différends juridictionnels, ni modifier une décision de justice, ni s’opposer à son exécution.

Toute loi dont l’objectif est manifestement de fournir une solution à un procès en cours est nulle et de nul effet. »

Le législateur a pour sa part concrétisé cette indépendance, respectivement dans la Loi organique n^o 06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats et dans la Loi organique n^o 08/013 du 05 août 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature.

S’agissant du statut des magistrats, l’exposé des motifs est on ne peut plus clair sur cette indépendance : « Le statut actuel des magistrats fixé par l’ordonnance-loi n^o 88/056 du 29 septembre 1988 ne cadre plus avec l’esprit et l’ordre constitutionnels nouveaux qui proclament l’indépendance du Pouvoir judiciaire vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif. Conformément à l’article 150 de la Constitution, il s’est avéré indispensable d’élaborer un nouveau texte de loi organique aux fins de renforcer le vœu du constituant.

Cette indépendance édictée dans toutes les constitutions que notre pays a connues jusqu’à ce jour, mais jamais suivie d’effets, doit, en cette période où la bonne gouvernance constitue le soubassement de toute action étatique, être comprise dans toutes ses implications conséquentes et traduite effectivement dans les actes.

…Dans cet ordre d’idées, il devient impératif que le Pouvoir judiciaire, à la faveur du processus de démocratisation en cours, puisse réellement sortir du carcan dans lequel il a été confiné pour retrouver ses lettres de noblesse. Ainsi, ses animateurs que sont les magistrats pourront accomplir en toute indépendance, en toute conscience et en toute dignité, leur noble mission de rendre une bonne justice sans laquelle il n’y a pas de véritable paix civile dans la société, facteur indispensable de la stabilité politique ainsi qu’au développement économique et social. »

Quant au Conseil supérieur de la magistrature, il se voit attribuer de larges et réels pouvoirs de gestion, inimaginables avant l’avènement de la Troisième République. L’article 2 de la loi portant organisation et fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature résume la préoccupation du législateur en ces termes :

 « Le Conseil supérieur de la magistrature est l’organe de gestion du pouvoir judiciaire.

Il élabore des propositions de nomination, promotion, mise à la retraire, révocation, démission et de réhabilitation de magistrats.

Il exerce le pouvoir disciplinaire sur ces derniers.

Il donne ses avis en matière de recours en grâce.

Il décide de la rotation des juges sans préjudice du principe de l’inamovibilité, conformément aux dispositions de l’article 150 de la Constitution.

Il désigne, conformément à l’article 158 de la Constitution, trois membres de la Cour constitutionnelle.

Il assure la gestion technique du personnel judiciaire non magistrat mis à sa disposition. Il procède à son évaluation et fait rapport au Gouvernement.

Il élabore le budget du pouvoir judiciaire. »

Dans les faits, tous ces beaux textes de loi n’ont surtout servi à la hiérarchie judiciaire qu’à gérer les Cours et Tribunaux ainsi que les parquets qui leur sont attachés comme leurs patrimoines. C’est ainsi que de faux en écritures sont régulièrement commis pour transmettre au Président de la République des propositions de nomination, de promotion et de révocation des magistrats qui ne cadrent pas avec les résolutions de l’Assemblée générale du Conseil supérieur de la magistrature. Allant jusqu’à s’arroger les pouvoirs que la loi ne lui reconnaît pas, la hiérarchie judiciaire a pris ces dernières années la sale habitude de se substituer au Conseil supérieur de la magistrature pour opérer des promotions et des mutations dictées par le seul dessein de caser des membres du clan, de la tribu ou de l’ethnie au détriment de l’ancienneté et de la compétence. Qu’il s’agisse des magistrats du siège (juges) ou de leurs collègues des parquets, l’attribution des dossiers se fait en fonction de la docilité du magistrat envers le chef et de sa capacité à partager avec lui le butin de la concussion ou de la corruption (nous savons de quoi nous parlons).

Quant à l’exécution du budget alloué au Pouvoir judiciaire, il est géré de manière très opaque, ne favorisant ni l’unité ni la solidarité au sein de ce corps. A titre d’exemples :

-la rémunération des magistrats de la Cour constitutionnelle, de la Cour de cassation et du Conseil d’État a été substantiellement revue à la hausse pendant que celle des magistrats des juridictions inférieures stagne. D’où les mouvements de grève observés ces derniers temps un peu partout à travers le pays;

-Au Conseil d’État, les juges ont eu leurs frais d’installation et reçoivent régulièrement et dans la transparence leurs primes tandis que leurs collègues de la Cour de cassation, n’ont rien perçu;

-Les magistrats du Parquet général près la Cour de cassation et ceux des parquets généraux près les Cours d’appel ont reçu des primes substantielles pour le traitement des contentieux électoraux alors que ceux des Cours d’appel n’ont rien eu;

– Selon des sources concordantes du CSM, 30% seulement du budget alloué au Pouvoir judiciaire sont consacrés à la rémunération, contre 70% au fonctionnement. Mais dans l’exercice de leurs fonctions, les magistrats dépensent de leurs poches pour s’équiper complètement en fournitures de bureau (chaise, rames de papiers et même les stylos);

-Lorsqu’un magistrat ou un membre de sa famille est malade ou décède, ce sont ses collègues qui cotisent pour le faire soigner ou lui assurer des funérailles plus ou moins dignes. Des cas sont multiples, les uns plus révoltant que les autres, qui montrent que les magistrats congolais sont les premiers responsables des maux qui rongent le pouvoir judiciaire et qui l’exposent à l’instrumentalisation de la part d’autres institutions et même des particuliers.

3. Les attributions résiduaires du Ministère de la Justice?

Sous la Deuxième République, le Ministère de la justice a autrefois été attribué au Président de la République lui-même, déléguant ses pouvoirs au Secrétaire d’État. Durant une longue période de vie du MPR en tant que Parti-État, deux personnages ont incarné le pouvoir judiciaire. Il s’agit de Kengo wa Dondo et de Singa Udjuu Ungwankebi Untube. En tant que membres du Bureau politique ou du Comité Central du parti, selon les cas, ce sont eux qui ont eu à gérer cet organe, jusqu’à en abuser. Des aînés dans la carrière sont témoins de douloureux souvenirs de l’époque où il ne fallait même éviter de rencontrer Kengo dans le couloir.

Aujourd’hui, grâce au vent de changement introduit par la Conférence Nationale Souveraine, poursuivi par le Dialogue inter congolais de Sun City, précurseur de la Troisième République, les magistrats sont légalement débarrassés de l’immixtion du politique aussi bien dans l’administration de la justice que dans la gestion quotidienne de leur carrière. S’ils étaient conscients de la noblesse de leur carrière et du rôle du Pouvoir judiciaire au sein de l’État, il ne resterait plus au Ministre de la Justice que des attributions résiduaires qu’on retrouve à l’article 149, alinéa 7 de la Constitution et aux articles 5 et 70 de la loi portant organisation et compétence judiciaire.

Article 147, al. 7 de la Constitution

Le pouvoir judiciaire dispose d’un budget élaboré par le Conseil supérieur de la magistrature et transmis au Gouvernement pour être inscrit dans le budget général de l’État. Le Premier Président de la Cour de cassation en est l’ordonnateur. Il est assisté par le Secrétariat permanent du Conseil supérieur de la magistrature.

On retrouve également quelques attributions du Ministre de la Justice dans la Loi organique n°13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l’ordre judiciaire :

Article 5                                                                                                                                  Sont officiers de police judiciaire ceux auxquels cette qualité est conférée par la loi ou par arrêté du ministre ayant la justice dans ses attributions.

Le Ministre ayant la Justice dans ses attributions peut par arrêté conférer la qualité d’officier de police judiciaire soit par nomination personnelle, soit par commission générale à une catégorie d’agents des services publics, des établissements    publics ou des entreprises publiques ou privées. L’arrêté détermine la compétence matérielle et territoriale.

Les officiers de police judiciaire du Parquet sont chacun régis par le statut dont ils relèvent.

Article 70

Les officiers du Ministère Public sont placés sous l’autorité du Ministre ayant la justice dans ses attributions. Celui-ci dispose d’un pouvoir d’injonction sur le Parquet. Il l’exerce en saisissant le Procureur général près la Cour de cassation ou le Procureur général près la Cour d’appel selon le cas sans avoir à interférer dans la conduite de l’action publique.                                                                                                                       

A moins que les négociateurs du FCC aient été mal intentionnés, espérant continuer d’instrumentaliser le Pouvoir judiciaire comme le craignent la majorité d’observateurs, aucune des dispositions ci-dessus évoquées ne permet au Ministre de la Justice de se comporter comme s’il faisait parti du Pouvoir judiciaire ou comme s’il était un super magistrat.

Conclusion

 Les 18 ans de règne du régime précédent ont laissé un goût amer de la justice congolaise, instrumentalisée par le Pouvoir exécutif et par tous les détenteurs d’un quelconque pouvoir économique. Sur injonction du Ministre de la Justice et sous prétexte d’atteinte à la sûreté de l’État et d’offense au Chef de l’État, des magistrats tant du siège que du parquet ont déshonoré la justice en laissant les politiques interférer dans la conduite de l’action publique, jusque dans les délibérés des juges, pour réprimer et opprimer des opposants. Pendant la même période, aucun crime économique ni aucun dossier important de crime contre l’humanité n’ont été initiés contre leurs auteurs. D’où la crainte de l’opinion publique, qui croit à tort ou à raison que l’attribution du Ministère de la Justice, qualifié de régalien, au FCC a été fait pour assurer l’impunité aux criminels à col blanc.

Mais dans un pays où la démocratie est vivante et où le Pouvoir judiciaire joue pleinement son rôle de dernier rempart contre toutes sortes d’abus, le débat sur l’attribution du Ministère de la justice à telle composante d’une coalition au pouvoir n’en vaut même pas la peine. D’autant plus, convient-il de le rappeler aux magistrats, que le Ministre de la Justice est lui-même justiciable au même titre qu’un citoyen de Kizenzengo et d’Itond. Chers magistrats, que reste-t-il de la noblesse de votre (notre carrière?[3]

Par J-B. Kongolo Mulangaluend

Juriste &Criminologue

Références

[1] Wikipédia : « D’abord utilisé dans la locution Droit régalien¹, cette épithète est associée aussi avec les mots « fonctions » et « pouvoirs » avec la même acception. « Droit régalien » désigne des pouvoirs exclusifs du seigneur que personne d’autre n’a le droit d’exercer sur son territoire. En économie, les fonctions régaliennes désignent des tâches que l’État ne doit pas ou ne peut pas déléguer à des sociétés privées. La liste des droits ou fonctions régaliennes dépendent du système politique et de l’opinion de chacun.

Aujourd’hui, les fonctions régaliennes désignent souvent les fonctions suivantes :

• assurer la sécurité extérieure par la diplomatie et la défense du territoire ;
• assurer la sécurité intérieure et le maintien de l’ordre public avec, notamment, des forces de police ;
• définir le droit et rendre la justice;
• détenir la souveraineté monétaire en émettant de la monnaie, notamment par le biais d’une banque centrale ;
• détenir la souveraineté budgétaire en votant le budget de l’État, en levant l’impôt et en assurant la gestion des finances publiques.                                                            Adams Smith veut réduire les pouvoirs régaliens à :
• protéger la société contre toute violence intérieure ou extérieure ;
• protéger tous les membres de la société contre l’injustice ou l’oppression causée par un autre membre, ou bien établir une administration exacte de la justice ;
• fournir des infrastructures et des institutions publiques, qui sont bénéfiques à toute la société, mais qu’un entrepreneur privé ne peut pas financer lui-même rentablement, par exemple pour l’éducation, les soins pour tous, l’accès à l’eau et à l’énergie. » In  https://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9galien

[2] Extrait de l’exposé des motifs de la Constitution du 06 février 2006

[3] Kongolo, JB, 2019. Magistrats congolais, que reste-t-il de la noblesse de votre (notre carrière)?, In https://afridesk.org/magistrats-congolais-que-reste-t-il-de-la-noblesse-de-votre-notre-carriere-jb-kongolo/