L’accord politique de la cité de l’OUA et l’improbable élection présidentielle en avril 2018

Par Alain-Joseph Lomadja

Celui qui espère l’organisation de l’élection présidentielle en avril 2018 en RD Congo, doit vite déchanter et abandonner ce rêve…Telle est la conclusion qu’inspire une analyse électorale de l’accord politique signé  le 18 octobre 2016 par les parties prenantes au dialogue politique dit inclusif de la Cité de l’OUA. Cet accord politique qui est devenu l’épicentre et le régulateur d’un dialogue pourtant déclaré électoral, est censé gérer la période allant de la fin du dernier mandat constitutionnel du Président Kabila à l’organisation effective de l’élection présidentielle. Les protagonistes dudit accord y voient un moyen pacifique de résoudre la crise politique actuelle. Pourtant, le dialogue de la Cité de l’OUA ainsi que l’accord politique qui en découlent font l’impasse totale sur les vraies causes du sabordage du processus électoral : ils sautent à pieds joints et à moindres frais le verrou constitutionnel sans aucune garantie que les blocages artificiels récents de la présidentielle ne resurgiront pas demain.

Un fait notable de ce deal politique est le rôle central joué par le président de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI). M. Corneille Nangaa a réussi à enrober les exigences politiques de la Majorité Présidentielle (MP) d’arguments basés sur des exigences techniques contestables : M. Corneille Nangaa a parlé des « 16 mois et 1 jour » très précis pour l’enrôlement des électeurs, délai censé arriver à échéance au 1^er juin 2017 mais qu’il rallonge à nouveau jusqu’au 31 juillet 2017 (c’est-à-dire en fait 18 mois !) ; il a encore parlé des 504 jours, toujours très précis, incompressibles et nécessaires à l’organisation des scrutins combinés le 18 novembre 2018 que l’accord politique ramène en avril 2018. Ces contradictions fréquentes tendent à discréditer la parole « technique » de M. Corneille Nangaa. On a l’impression que les compromissions politiques du président de la CENI ainsi que sa tactique (la parade ou le paravent des contraintes techniques) rendent l’organisation des élections en avril 2018 plus qu’improbable. D’ailleurs, l’accord stipule clairement en son article 5, point c, que l’organisation des scrutins à cette date dépend de l’évaluation de la faisabilité du calendrier électoral par la CENI en collaboration avec le Comité de suivi. Et voilà planté le décor contractuel d’un nouveau glissement.

Cette analyse s’efforce à montrer la fragilité des hypothèses et des options techniques sur lesquelles reposent l’accord politique et le calendrier électoral qui en découlera. Elle part de ce que les protagonistes de l’accord politique de la Cité de l’OUA considèrent comme des acquis majeurs du dialogue dit inclusif pour le processus électoral. L’analyse de ces acquis montrera peut-être que, avec cet accord politique, l’élection présidentielle est devenue plus aléatoire et incertaine après le dialogue qu’avant ce forum.

1.       Contexte général : un accord politique marchandé pour un processus électoral aléatoire

Après un mois de patinage, le dialogue politique censé se terminer le 15 septembre 2016, s’est clôturé le mardi 18 octobre par la signature d’un accord politique presque conforme à la feuille de route pré-dialogue de la famille politique du Président Kabila. En effet, partant de ce qu’il convient désormais d’appeler « l’alibi des contraintes techniques » – manié avec maladresse par le président de la CENI, comme nous allons le démontrer par la suite – les participants au dialogue sont arrivés à un accord politique qui dépriorise et fait reculer l’élection présidentielle pourtant constitutionnellement contraignante. Il est même fondé de se demander s’il pouvait en être autrement, à partir du moment où les questions électorales ont été négociées en parallèle et comme dans l’ombre de celles relatives à l’accord politique et au Gouvernement de transition post-dialogue. Nous avions d’ailleurs montré bien avant l’accord que le processus électoral serait le cadet des soucis d’un dialogue politique centré sur le partage des postes pour une période de transition que les protagonistes voudront la plus longue possible[1].

Avec un per diem de 280 dollars américains (soit 13 440$ par participant pour les 48 jours de dialogue) et la perspective alléchante d’un partage de postes dans un Gouvernement de transition qui n’ose pas dire son nom, l’accord politique a visiblement été financièrement et politiquement marchandé. Il a d’ailleurs été obtenu avant l’avis de la Cour Constitutionnelle sur la prolongation des délais de la convocation du scrutin présidentiel. Jonas Tshombela de la Nouvelle Société Civile du Congo, lui-même participant au dialogue, parle d’ailleurs d’un accord qui n’a résolu que le « problème de la survie financière des participants » au dialogue et ce, au détriment des « aspirations réelles du Souverain primaire » à l’alternance démocratique. [2]

Après l’euphorie ou les déceptions consécutives à la signature de l’accord et en un moment où nul ne semble savoir avec certitude de quoi demain sera fait, il nous faut décrypter maintenant les aspects électoraux de l’accord politique de la cité de l’OUA et d’évaluer son impact sur le processus électoral. Nous partirons chaque fois de ce que les protagonistes de l’accord ont considéré comme acquis importants du dialogue pour l’organisation des élections. Nous analyserons ensuite les hypothèses de la CENI qui ont été à la base de la décision de la Plénière. La fragilité de ces hypothèses et/ou options nous conduira à nous poser des questions sur ce qui s’apparente à des compromissions politiques du président de la CENI et sur la nécessité d’un nouveau calendrier électoral consensuel.

2.     Acquis majeurs du dialogue pour le processus électoral ?

Parmi les options relatives au processus électoral contenues dans l’accord de la Cité de l’OUA, cinq méritent attention, réflexion et analyses, les autres n’étant que des redites ou des répétitions des dispositions légales connues de tous. Il s’agit notamment du fichier électoral, de la séquence des élections, du calendrier électoral, du réaménagement de la CENI et du comité de suivi du dialogue.

Les lignes qui suivent s’attachent à analyser la cohérence et la fiabilité de ces options dont dépend la crédibilité de l’accord politique qualifié d’« historique » par le Président Kabila, à en croire les propos du facilitateur Edem Kodjo[3] sur Radio Okapi et de M. Vital Kamerhe[4] sur Rfi.

2.1. Du fichier électoral

Dès le premier article de l’accord, les signataires affirment avoir levé l’option de la constitution totale d’un nouveau fichier électoral pour assurer le caractère inclusif et universel des scrutins, ce que ne pouvait garantir le fichier jugé obsolète de 2011.[5] L’article 2 rappelle que cet enregistrement des électeurs concerne tous les congolais, à l’intérieur comme à l’extérieur du pays et l’article 3 précise la date de clôture des opérations d’enrôlement des électeurs, soit le 31 juillet 2017. L’article 5 ajoute que cette date du 31 juillet est un délai impérieux.

Cette insistance ne va pas sans rappeler les débats qui ont suivi la présentation du président de la CENI pour qui la constitution du fichier électoral nécessitait 16 mois et 1 jour, délai qui, selon lui-même, court à partir du mois de février 2016. Rappelons tout de même que M. Corneille Nangaa a promis à plusieurs reprises la publication d’un chronogramme des opérations d’enrôlement des électeurs pour notamment prouver sans le moindre doute que ce délai de 16 mois et 1 jour est incompressible. Il ne l’a jamais fait, pas plus que lors de sa présentation au dialogue national. Il s’agit donc des délais clamés et proclamés sans une quelconque démonstration.

Ceci étant dit, quelques observations importantes s’imposent sur cette première option de l’accord politique. Ces observations concernent aussi bien la forme que le fond :

• Cette option a été levée bien avant le dialogue par la CENI et ne peut être présentée comme un acquis majeur du dialogue qui ne pouvait même pas la remettre en cause. En effet, à partir du moment où la CENI a lancé l’appel d’offre international, sélectionné un autre fournisseur que celui de 2011 et signé un contrat de plusieurs dizaines de millions de dollars avec lui, seule la constitution d’un nouveau fichier était possible, ZETES (2005 et 2011) et GEMALTO (2016) développant des programmes différents. La CENI n’a pas demandé à GEMALTO de partir des données de ZETES. Ainsi donc, les participants au dialogue pouvaient nourrir l’illusion d’avoir décidé sur ce point, la réalité est tout autre.

• La deuxième observation porte sur la durée de ces opérations: si le délai de 16 mois et 1 jour court à partir de février 2016 (c’est-à-dire à partir de l’appel d’offre), comme l’a répété le président de la CENI, c’est qu’il arrive à échéance au 1^er juin 2017. Curieusement, le président de la CENI parle désormais du 31 juillet comme date de la fin de l’enrôlement des électeurs, date qui a été coulée dans l’accord. Mais il ne nous dit pas comment il est passé de 16 mois et 1 jour à 18 mois. Ce décalage injustifié montre qu’il s’agit souvent des délais fantaisistes de la part de M. Nangaa, comme le montrent aussi les 504 jours dont nous parlerons à propos du calendrier électoral.

• La troisième observation se rapporte aux arguments du président de la CENI et de deux organisations internationales invitées au dialogue pour rejeter une révision partielle du fichier électoral : le fichier de 2011 est jugé obsolète parce qu’il contient des doublons, des noms de personnes décédées et qu’en l’état, il exclut près de 8 millions de nouveaux majeurs. Si ce dernier argument tombe de lui-même à partir du moment où la révision partielle aurait intégré ces derniers, il convient de faire remarquer deux choses : a) le fichier en constitution contiendra certainement plus de doublons que celui de 2011 qui a été consolidé et fiabilisé ; b) en 18 mois d’enrôlement d’électeurs, il y aura aussi des noms de décédés dans le nouveau fichier électoral en constitution. Les raisons avancées pour écarter la révision partielle di fichier électoral ont été plus tactiques que techniques. En juillet ou août, la CENI se retrouvera en train de procéder au dédoublonnage qu’elle aurait pu parachever le plus tôt.

• Si la CENI voulait respecter les délais constitutionnels, elle n’aurait pas imposé l’option de la constitution d’un nouveau fichier sur celle de la révision partielle.

• Enfin, même en constituant un nouveau fichier électoral, les choses pouvaient aller plus vite si la CENI n’avait pas saucissonné la livraison des kits électoraux (6 mois au lieu de 3 prévus dans son appel d’offres) ou opté pour une approche opérationnelle aux pas de caméléon. Nous avançons deux exemples pour illustrer ce propos :

  • a) Là où la CEI et la CENI ont enrôlé toute l’ancienne Province de l’Equateur pendant 3 mois, la CENI de M. Corneille Nangaa met 3 mois entiers juste pour l’ancien district devenu Province du Nord-Ubangi;

  • b) La CENI a prévu 45 jours d’intervalle pour le lancement de l’enrôlement dans une nouvelle zone opérationnelle. En d’autres termes, au 15 septembre, l’enrôlement aurait dû avoir commencé dans la 2^ème zone opérationnelle (le reste de l’Equateur et l’ancien Katanga sans le Tanganyika). A 4 jours de la clôture des opérations au Nord-Ubangi, rien n’a commencé ailleurs, sinon une simple opération de test ce mardi 25 octobre à Lubumbashi.

Comme nous l’avons montré ailleurs[6], en revenant aux délais initiaux de livraison de la totalité des kits d’enregistrement des électeurs et en lançant conjointement ces opérations dans toutes les zones restantes, la CENI peut terminer ces opérations plus tôt que prévu[7]. Mais les participants ont pris soin de verrouiller la date du 31 juillet 2017 pour la fin des opérations d’enrôlement des électeurs.

2.2. De la séquence des élections

L’alinéa 1^er de l’article 4 de l’Accord stipule que « les élections présidentielle, législatives nationales et provinciales sont organisées en une seule séquence ». Le 2^ème alinéa du même article ajoute que les élections locales, municipales et urbaines peuvent aussi être organisées le même jour. Cette combinaison des élections est présentée aussi comme une de grandes contributions du dialogue.

Pourtant, il ne faut pas être un grand analyste électoral pour constater que cette option passée dans l’Accord présente des inconvénients majeurs :

• Elle aggrave la crise politique en dépriorisant l’élection présidentielle qui est la cause de toutes les tensions actuelles. Car, en fait, se déroulant sur l’unique circonscription électorale qu’est le territoire national, cette élection n’a pas besoin de la loi de répartition des sièges comme pour les législatives. Il est donc techniquement plus facile d’organiser une présidentielle dans le respect des délais constitutionnels que de la noyer et/ou de l’embourber dans une hypothétique organisation de 3 ou 5 scrutins directes le même jour. En levant cette option, les participants au dialogue ont montré leur mépris face à la Constitution et fait de la présidentielle une élection comme toutes les autres.

• La perspective même d’organiser les cinq scrutins directs (présidentielle, législatives nationales, provinciales, élections des conseillers municipaux, élections des conseillers de secteurs et de chefferie) en un seul jour relève soit de la mauvaise foi soit de la volonté de ne pas organiser d’élections du tout. Rien que pour la présidentielle combinée aux législatives nationales, le taux de bulletins nuls avoisinait les 10%. Qu’adviendrait-il de ce alors de ce tohu-bohu électoral à trois ou cinq scrutins ? Cette option complique le processus électoral et prépare un chaos électoral. Bien plus, je parie fort qu’elle servira de prétexte aux multiples reports des élections auxquels le pays doit s’attendre.

2.3. Du calendrier électoral

L’article 5 de l’Accord donne des indications datées de ce qui deviendra un calendrier électoral : il fixe la fin des opérations d’enrôlement des électeurs au 31 juillet 2017 ; la convocation des scrutins au 30 octobre 2017 ; la présidentielle, les législatives nationales, provinciales et, éventuellement, les municipales et les locales dans les 6 mois qui suivent, sous réserve de l’évaluation du calendrier électoral par la CENI. Nous reviendrons sur cette clause que nous jugeons floue et dangereuse. Quelques observations s’imposent sur cet article de l’Accord :

• Le premier fait frappant et révélateur est l’absence d’une date précise pour l’organisation des élections. Les dates pour la fin de l’enregistrement des électeurs et celle de la convocation des scrutins sont mentionnées, celle du jour effectif des élections, non. Au contraire, l’Accord donne un délai de 6 mois soumise à l’évaluation préalable de la CENI qui, comme on le sait, a tendance à reculer indéfiniment les délais.

• Contrairement à la CEI et à la CENI des présidents Malumalu et Ngoy Mulunda, le président Corneille Nangaa avait jusque-là prétendu qu’il ne pourrait y avoir de calendrier électoral avant la fin des opérations du fichier électoral. Pour lui, ces opérations ne sont pas des activités préélectorales comme telles qui doivent figurer dans un calendrier électoral. C’est au dialogue qu’il accepte de publier le fameux calendrier, même si pareilles promesses ont été faites en ce qui concerne les opérations de constitution du fichier électoral et n’ont jamais été tenues.

• Comme pour les opérations d’enrôlement des électeurs, le président de la CENI a bombardé un nouveau délai pour l’organisation des élections : 504 jours jugés techniquement incompressibles et nécessaires à l’organisation des élections. 504 jours, c’est l’équivalent des 16 mois et 2 jours, très proches des fameux 16 mois et 1 jours de l’enrôlement des électeurs. Sans justification aucune, les 504 jours prétendument techniques ont été réduits politiquement d’environ 180 jours dans l’accord politique. C’est de cette manière qu’on est passé de novembre 2018 à avril 2018 pour l’organisation des élections. D’où la question de savoir si ces délais sont sérieux ou tout simplement fantaisistes ?

• Revenons à la clause d’évaluation du calendrier électoral contenu dans l’article 5 qui stipule : « Dès la convocation des scrutins, la CENI est chargée de préparer et d’organiser les élections du Président de la République, des députés nationaux et provinciaux dans un délai de six mois. Toutefois, en collaboration avec le comité de suivi, la CENI devra procéder à l’évaluation de son calendrier, pour s’assurer de sa mise en œuvre et en tirer toutes les conséquences pour son parachèvement». Cette clause à première vue anodine peut cacher une véritable stratégie politique d’un nouveau glissement, surtout si on la lit en fonction de l’observation précédente et de la jurisprudence de l’arrêt du 17 octobre 2016 de la Cour Constitutionnelle.

Voici un tableau comparatif qui donne une idée précise du temps nécessaire entre la convocation des scrutins ou de l’électorat et l’organisation effective des scrutins (ici juste la présidentielle combinée aux législatives nationales :

• Jusqu’ici, M. Corneille Nangaa n’a présenté que des énumérations d’activités préélectorales juxtaposées les unes après les autres. Cela ne peut constituer un calendrier électoral qui suppose une planification opérationnelle tenant compte des activités réalisées par la CENI elle-même (réception et traitement des candidatures, sensibilisations, formations des agents électoraux, déploiement du matériel, etc.) et celles qu’elle commande ou fait faire (campagne électorale, fabrication matériels électoraux sensibles et non sensibles, etc.). Il existe aussi des activités qui se réalisent au niveau national, provincial et local. Toutes ces activités ne peuvent pas être simplement alignées les unes après les autres pour donner l’impression qu’elles ne peuvent pas être réalisées concomitamment.

• Sans un calendrier précis de la CENI, il est impossible de savoir ce qui se passe entre le 1^er juin (fin des 16 mois et 1 jour) et le 31 juillet 2017 (nouvelle date de la fin des opérations d’enrôlement des électeurs) ; on ne sait pas non plus pourquoi, après la fin de l’enregistrement des électeurs (31 juillet 2017), on doive attendre deux mois jusqu’au 30 octobre 2017 pour la convocation des scrutins. Quatre mois de non-événements!

• Selon certaines informations, la CENI s’apprête à publier un nouveau calendrier truffé de conditionnalités exprimées en termes de contraintes. Ce qui replonge le processus électoral dans le manque de visibilité dont il souffrait déjà avant le dialogue.

En attendant le calendrier que la CENI s’apprête de publier, nous constatons qu’aucune clause de l’accord ne garantit le fait que le sabordage du processus électoral ne va pas continuer après le dialogue.

2.4. Du réaménagement de la CENI et du Comité de Suivi

L’article 19 de l’Accord stipule que les parties prenantes au dialogue s’engagent à procéder au réaménagement de la CENI en ce qui concerne les membres désignés par l’opposition politique, dans le respect des procédures légales y afférentes. Les articles 20 et 21 instituent un comité de suivi de la mise en œuvre des recommandations du dialogue. Dans ce comité, l’opposition est représentée par sept membres.

Si par opposition politique, ces dispositions de l’Accord entendent la frange de l’opposition qui a participé au dialogue, on va assister à une reconfiguration conflictuelle de la CENI et à une composition du comité de suivi où ne siègent que les participants au dialogue. Voilà qui renforcera le caractère partisan de la CENI et la perception de sa totale dépendance de la nouvelle majorité parlementaire ou présidentielle. L’invocation politicienne des organisations internationales pour crédibiliser l’action de la CENI n’y changera probablement rien.

3.       Conclusion

Il ressort de cette analyse que, au lieu de résoudre la crise politique majeure qui sévit en RD Congo, l’accord politique de la Cité de l’OUA ne fait que l’élargir et l’aggraver. S’il résout le problème de survie (sursis ?) politique et financière des participants au dialogue et satisfait les ambitions de quelques opposants opportunistes, elle n’offre aucune garantie pour un processus électoral vraiment conforme à la Constitution et, partant, crédible et apaisé. On est loin de l’accord historique qu’on nous a présenté. Bien au contraire, certaines dispositions de celui-ci replantent le décor d’un nouveau glissement à l’horizon du mois d’avril 2018. Pour le peuple congolais, la seule question qui demeure est celle de savoir la valeur d’un accord politique par rapport à la Constitution adoptée par référendum. Entre les deux, le choix est clair.

Alain-Joseph LOMANDJA

[1] Cf. notre article Les pièges d’une transition politique au processus électoral en RD Congo après le dialogue, dans http://afridesk.org/fr/les-pieges-dune-transition-politique-au-processus-electoral-en-rd-congo-apres-le-dialogue-aj-lomandja/.

[2] Cf. http://www.lephareonline.net/laccord-na-resolu-quun-probleme-survie-financiere-participants/.

[3] Cf. http://www.radiookapi.net/2016/10/24/actualite/en-bref/rdc-laccord-politique-signe-la-fin-du-dialogue-presente-au-president .

[4] Cf. http://rfi.my/2eNPUiS

[5] Cf. Accord politique pour l’organisation d’élections apaisées, crédibles et transparentes en République Démocratique du Congo, 18 octobre 2016, p. 4. Dans la suite, les articles de cet Accord seront directement intégrés dans le corps du texte sans référence en notes infrapaginales.

[6] Cf. notre article Les pièges d’une transition politique au processus électoral en RD Congo après le dialogue, dans http://afridesk.org/fr/les-pieges-dune-transition-politique-au-processus-electoral-en-rd-congo-apres-le-dialogue-aj-lomandja/.

[7] Ibid.