Décryptage des pesanteurs politiques d’un calendrier électoral technique

Par Alain-Joseph Lomandja

Le calendrier électoral global a été enfin publié au Congo-Kinshasa ce 05 novembre 2017[1] après deux ans d’attente. Cette publication représente en elle-même une petite avancée, car elle donne enfin une certaine lisibilité aux activités préélectorales et une certaine visibilité à un processus électoral qui en a longtemps été privé. Mais l’analyse approfondie dudit calendrier révèle des pesanteurs politiques qui donnent à croire que le pays de P.E. Lumumba n’est pas sorti de l’auberge.

Cette analyse part du contexte politique de la publication du calendrier électoral, avant de se concentrer sur ses aspects techniques (délais opérationnels et contraintes). L’analyse se limite aux activités liées à la présidentielle et aux législatives (nationales et provinciales). Nous terminerons par quelques propositions pour un processus plus consensuel.  

1. Contexte politique de la publication du calendrier électoral

La publication du calendrier électoral par la CENI a été diversement accueillie. Si la Majorité Présidentielle salue un « calendrier technique réaliste »[2], les mouvements citoyens, les organisations de la société civiles et presque toutes les composantes de l’opposition rejettent ledit calendrier[3] qu’ils qualifient de « fantaisiste »[4]. L’Eglise catholique réserve sa réponse, tout en faisant savoir qu’elle s’attendait à des élections au milieu de l’année[5].

Du coup, on se retrouve loin du « calendrier réaliste et consensuel » que salue Olengankoy, le Président du Conseil National de Suivi de l’Accord (CNSA)[6]. D’ailleurs, pouvait-il en être autrement, quand on observe l’application à la carte de l’Accord du 31 décembre 2016 ? « A la carte » signifie : « Je prends ce (ou ceux) que je veux. Je me fous du reste ». Conçu comme moyen de gestion consensuelle du pays après le dernier mandat constitutionnel du Président Kabila, la mise en œuvre de cet Accord par ce dernier a exclu les forces significatives de l’opposition, tandis que les mesures de décrispation politique tardent à se concrétiser, tout comme les libertés publiques réduites à leur expression minimale. Le CNSA conçu au départ comme un contrepouvoir, ignore jusqu’à sa mission.

C’est dans ce contexte de tensions politiques et d’absence de consensus politique minimal – celui du 31 décembre 2016 ayant été violé dans sa lettre comme dans son esprit – que le calendrier électoral a été publié. La CENI qui a mené plusieurs consultations avant la publication du calendrier, n’a pas rencontré les acteurs politiques. Elle soutient pourtant que son calendrier est technique et réaliste. C’est ce que nous allons essayer de vérifier en décryptant certains délais opérationnels dudit calendrier. Nous avons levé l’option de scruter davantage – mais pas exclusivement ! – les activités préélectorales dont la durée opérationnelle est équivalente ou supérieure à 15 jours.

2. Analyse technique du calendrier électoral du 05 novembre 2017

2.1.  Quelques observations préliminaires

Quatre considérations s’imposent au début de cette analyse. Elles permettront de comprendre les éléments d’analyse qui suivront :

• De 504 à 326 jours : Dans notre article « Le calendrier électoral, une ‘affaire d’Etat au Congo-Kinshasa »[7], nous avons montré que, malgré leur apparente technicité, les chiffres bombardés par le Président de la CENI étaient plus politiques que techniques, quand ils ne sont pas carrément fantaisistes[8]. Nous avons, à l’occasion, rappelé qu’en 2006 et 2011, il a fallu respectivement 164 et 150 jours après l’enrôlement des électeurs pour organiser les élections. La CENI qui a présenté ses 504 jours incompressibles et nécessaires à l’organisation des élections après l’enrôlement des électeurs, est passé subitement de 504 à 326 jours (du 1^er Février au 23 décembre 2018). Aucune explication technique n’a été fournie pour expliquer ce changement. Si donc les élections peuvent être organisées le 23 décembre 2017, cela veut dire que les 504 jours n’étaient ni incompressibles ni contraignants. On comprend dès lors que ce chiffe n’avait rien de technique.

• La disparition du vote semi-électronique: le vote semi-électronique et la fameuse machine à voter ont disparu totalement du calendrier électoral. On les disait indispensables pour minimiser le coût des élections, mais on n’en parle plus du tout. Etait-ce un ballon d’essai politique non dicté par des exigences objectives du processus électoral ?

• Décembre 2018 pour Madame Nikki Haley? Trois jours avant la publication du calendrier, nous évoquions un cas de figure dans lequel la CENI et le Pouvoir de Kinshasa acceptent la programmation des élections en décembre 2018[9]. M. Nangaa reconnait l’importance des pressions américaines dans la publication du calendrier électoral[10]. Quel calendrier aurait été publié sans ces pressions ?

• Calendrier délibérément affranchi des contraintes juridiques liées au temps : Le match de la transition a duré 90 minutes, mais l’arbitre a décidé d’une prolongation de 87 minutes : une année (2017) et presque une année (2018). Tel est le résultat d’un jeu institutionnel faussé par l’application à la carte de l’accord du 31 décembre 2016.

2.2.  Analyse des délais de certaines activités préélectorales

Une des choses qui frappe tout lecteur averti du calendrier électoral du 05 novembre 2017, est le nombre élevé d’erreurs et d’incohérences qu’il contient. C’est une sorte d’adaptation du calendrier du 15 février 2015 dont beaucoup d’activités de celui de 2017 reprennent les délais. Certaines activités sont étalées les unes après les autres, alors qu’elles pouvaient être combinées.

2.2.1.   Les activités pluri-mensuelles

Dans cette catégorie, nous analysons des activités qui se déroulent sur plusieurs mois, parfois sans nécessité apparente. Il ne faut pas s’y méprendre : que d’autres activités se déroulent en même temps, ne change rien à la fausse impression que ces activités seraient inachevables avant les dates butoirs que la CENI leur attribue. Ces activités pluri-mensuelles cachent de graves accommodations avec le temps.

1)    L’enrôlement dans les Kasaï : Les opérations d’enrôlement des électeurs dans les Kasaï ont été lancées le 12 septembre 2017[11]. Presque deux mois après, le calendrier rallonge l’activité de 3 mois (Du 03 novembre 2017 au 31 janvier 2018), passant de 90 jours opérationnels à 141 jours. On peut être tenté de minimiser cet écart, mais cette extrême facilité à étendre des durées opérationnelles est déjà en soi révélatrice. 51 jours de différence, c’est presque deux fois le délai légal d’une campagne électorale. Par ailleurs, un tel retard se répercute inévitablement sur les autres activités qui auraient dû suivre immédiatement.  

2)    Enrôlement des congolais de l’étranger : La préparation (60 jours) et la mise en œuvre (90 jours) de cette activité durent 150 jours au total. La planification de cette activité révèle une incohérence inexpliquée et pose des questions :

a) La préparation de l’activité se termine le 02 mai 2018, mais la CENI se donne 2 mois avant de commencer l’enrôlement proprement dit. Elle prétend que le fait que les Congolais de l’étranger ne votent que pour la présidentielle permet de retarder leur enrôlement. Mais rien n’est dit de l’impact de ce retard sur les autres activités préélectorales.

b) Prévue pour se dérouler du 1^er Juillet au 28 septembre 2018, cette activité se déroule après le contentieux des listes électorales, les opérations de dédoublonnage, l’audit du fichier électoral et la publication des statistiques des électeurs. Ces activités importantes ne sont pas prévues pour les listes électorales des Congolais de l’étranger. S’agira-t-il dans ce cas de deux fichiers électoraux ou alors la CENI va-t-elle reverser des données brutes de l’enrôlement des Congolais de l’étranger dans un fichier électoral déjà traité ? Dans les deux cas, la conclusion est d’une extrême gravité : si la CENI fait comme si on avait deux fichiers électoraux, la maîtrise du fichier électoral et, par la suite, la maîtrise des résultats des scrutins sont déjà compromise ; et si elle déverse des données brutes dans un fichier déjà traité, c’est dire le niveau de légèreté avec laquelle une question aussi délicate est traitée. Imaginons qu’on ait 2 à 3 millions d’électeurs potentiels à l’étranger et qu’il y ait 5 à 7% des doublons, cela peut changer la physionomie finale du fichier électoral. A long terme, cela risque d’avoir un impact sur une élection présidentielle à un seul scrutin et à la majorité simple. Voilà pourquoi le renvoi de cette activité à Juillet 2018 me paraît absurde. Il serait plus logique de la supprimer (après modification de la loi) ou de la préparer dès maintenant et de la commencer début Janvier 2018.

c) Cet enrôlement des Congolais de l’étranger est également programmé après la convocation de l’électorat. Nous reviendrons sur ce dernier point.

3)    Réception, traitement des candidatures et contentieux y relatifs : Cette activité concerne à la fois la présidentielle, les législatives et les provinciales. La durée de sa préparation s’élève à 45 jours pour les 3 scrutins :  mise à jour du logiciel d’inscription des candidats et test (10 jours) ; conditionnement du matériel dans les Bureaux de Réception et de Traitement des Candidatures – BRTC – (18 jours) et la formation des agents des BRTC pendant 17 jours. Cela veut dire que, après ces 45 longs jours de préparation, la réception et le traitement des candidatures peuvent commencer aussi bien pour les candidats présidents que pour les candidats députés nationaux et provinciaux. Car, techniquement, tout est prêt. Malheureusement, la CENI disjoint cette activité et l’étale séparément dans le temps : pour les députés provinciaux, elle commence le 24 juin et se termine le 08 juillet (+ 5 jours légaux d’ajout ou retrait ou de substitution des dossiers), tandis que, pour les députés nationaux et pour les candidats présidents, cela ne commence qu’un mois plus tard, soit le 25 juillet 2018. Quelle contrainte empêche de lancer simultanément cette activité aussi bien au niveau provincial que national ? Que ce soit à la CENI ou dans les cours et tribunaux, les responsables de cette activité sont différents au niveau national (BRTC et Cour Constitutionnelle) et provincial (BRTC provinciaux et cours d’appel). C’est plus d’un mois de gagné, si cette activité se déroule concomitamment. C’est bien clair que la CENI cherche visiblement à gagner du temps.

4)    L’opération de dédoublonnage : cette opération de 122 jours pose certaines questions relatives à sa durée, à son impact sur le calendrier et à la cohérence de son articulation avec les activités connexes qui doivent la précéder et la suivre. En effet, il s’agit d’une activité administrative informatisée et réalisée par quelques experts qui, en soi, n’impacte que la préparation de la loi sur la répartition des sièges. Mais l’énoncé de l’activité qui combine trois activités différentes (acquisition du dispositif, son déploiement et la détection des doublons), ne dit pas quand chacune de ces opérations spécifiques commence. D’où le flou sur les délais et l’articulation avec les activités y relatives (contentieux des listes électorales, ramassage et transmission des clés USB, traitement et consolidation des données ou centralisation, validation des résultats de la détection des doublons).

5)    Impression, déploiement et affichage des listes électorales : Cette activité dure 195 jours (du 27 mai au 07 décembre 2018), soit 6 mois et demi. L’art. 8 de la loi électorale impose à la CENI la publication de ces listes au moins un mois avant le début de la campagne électorale et leur affichage au moins 14 jours avant les scrutins. Cela n’implique nullement que cette activité ne peut se faire en moins de 195 jours. De manière subtile, la CENI cale ces prescriptions légales à des délais déjà arrêtés. En d’autres termes, ce ne sont pas les dates de la campagne électorale et du jour du scrutin qui s’adaptent à la contrainte du déploiement et d’affichage des listes électorales, mais c’est celle-ci qui est étirée pour s’adapter aux dates déjà pré-arrêtées. Plus clairement, s’il était décidé que les élections se tiennent en septembre 2018, cette activité aurait certainement moins de 195 jours.

2.2.2.   La convocation de l’électorat

Le calendrier publié par la CENI prévoit la convocation de l’électorat au 23 Juin 2018, soit exactement 6 mois avant la date des scrutins combinés. Mais à cette date précise, l’enrôlement des Congolais de l’étranger (prévu du 1^er Juillet au 28 septembre 2018), n’a pas encore commencé. Cela veut dire que nous n’avons pas encore de fichier constitué, le processus étant encore en cours. La même CENI avait refusé de convoquer l’électorat en septembre 2016, faute de fichier électoral. Comment comprendre qu’elle le fasse maintenant avant la fin du processus d’enrôlement ? Il convient de noter que le problème porte ici sur l’intégrité et la fiabilité du fichier, et non sur la non prise en compte des Congolais de l’étranger dans la répartition des sièges par le fait qu’ils ne participent qu’à la seule élection présidentielle. Autrement dit, un fichier déjà traité (dédoublonnage) et validé peut-il encore intégrer des éléments bruts et non traités de l’enrôlement des congolais de l’étranger ?

Le recours à l’article 11 de la loi électorale qui attribue au Bureau de la CENI la qualité de convoquer l’électorat, fait sourire. La CENI ne peut plus se référer à l’article 73 de la Constitution qui lui fait obligation de convoquer le scrutin présidentiel 3 mois avant la fin du mandat du Président de la République. Le glissement a tellement duré qu’on ne sait plus s’il y a un mandat présidentiel et jusqu’où il court.

2.2.3.   Audit du fichier électoral 

Cette activité a un objectif politique et ne comporte aucune valeur technique ou opérationnelle. C’est une activité destinée à calmer l’opinion publique. Comme le dit Me Sylvain Lumu, un audit du fichier électoral est constatatif et non curatif. Car en fait, s’il s’avère que le fichier est problématique, va-t-on reprendre l’enrôlement des électeurs ou continuer les activités ?  Par ailleurs, l’expérience de 2011 a montré que les contestations du fichier électoral ne reposent pas toujours sur une base technique solide. Il s’agit souvent d’un transfert des querelles politiciennes sur le terrain électoral. Pour éviter ce transfert, la CENI a intérêt à renforcer son dialogue avec les acteurs politiques de tous bords afin de maximiser les chances d’obtenir un large consensus autour de son calendrier et, partant, autour du processus électoral.

Par ailleurs, l’audit en question est programmé et sera probablement réalisé avant la fin des opérations d’enrôlement des électeurs. Ceci est un non-sens total.

2.3. Analyse des contraintes relatives à la mise en œuvre du calendrier électoral

Le calendrier électoral du 05 novembre 2017 présente une série de contraintes réelles qui impliquent les autres acteurs institutionnels. C’est en réalité un chronogramme opérationnel qui indique à chaque institution ses obligations et les dates butoir à respecter. Mais deux observations s’imposent à ce niveau :

a) Ces contraintes ne sont ni nouvelles ni insurmontables ni plus compliquées en 2017 qu’en 2006 ou 2011. Il faut donc se méfier de la trop grande insistance sur les contraintes. C’est un message subliminal destiné à préparer les esprits à un non-respect du calendrier. On a juste besoin des réponses institutionnelles à ce chronogramme et non de tomber dans le piège du conditionnement psychologique des citoyens.

b) Au plan institutionnel, il revient au CNSA de vérifier que chaque institution s’acquitte de bonne foi et à temps de ses obligations constitutionnelles et légales vis-à-vis de la CENI et du processus électoral. Or, dans sa forme actuelle, ce CNSA qui ne dispose même pas d’une existence légale, n’est qu’une ombre mouvante sans pouvoir réel. Au regard de la réalité sur le terrain, elle n’est finalement qu’une caisse de résonnance des décisions déjà prises ailleurs. On peut d’ailleurs se demander comment un organe sans existence légale a pu statuer sur la prolongation des délais des élections.

3. Suggestions pour un processus électoral apaisé

Face à l’accueil contrasté du calendrier électoral, quatre propositions nous semblent susceptibles de décrisper le climat et de permettre un processus électoral apaisé :

a) Le lancement rapide des concertations au niveau du Cadre de concertation CENI – Acteurs politiques. Il s’agira pour la CENI de se mettre à l’écoute des acteurs politiques et de leurs experts respectifs sur le calendrier électoral. A moins de vouloir dissimuler un agenda préconçu, ces échanges pourront contribuer à créer un réel consensus sur ce dernier.

b) La publication du calendrier électoral montre la nécessité d’un CNSA inclusif, dirigé par le vrai Rassemblement de l’opposition. Même la Majorité Présidentielle pourrait sortir gagnante d’un tel consensus. Si le calendrier de la CENI est réaliste et ses contraintes objectives, pourquoi ne pas laisser les opposants en assurer la direction et le suivi effectif dans le cadre du CNSA ?

c) L’application effective des mesures de décrispation politique décidées au Centre Interdiocésain sera le signe le plus évident de l’engagement du Président Kabila à libérer le processus électoral. C’est paradoxal de prétendre vouloir des élections crédibles en dehors du respect des lois et des droits humains ainsi que des libertés publiques élémentaires. La crédibilité des élections n’est pas qu’une affaire de durée.

d) Un plaidoyer conjoint de la Majorité Présidentielle et de l’opposition aurait toutes les chances de rencontrer une oreille attentive auprès de la communauté internationale pour le financement du processus électoral dans les limites des contraintes opérationnelles du calendrier électoral.

4. Conclusion

Le calendrier électoral du 05 novembre 2017 révèle trop de pesanteurs politiciennes qui étouffent son côté technique. Une concertation entre la CENI et les acteurs politiques peut permettre son amélioration. Notre analyse technique du déroulement des activités a en effet montré des délais trop longs et ne correspondant à aucune contrainte opérationnelle de certaines activités. D’un mot qu’on pourrait longuement méditer, plus que le calendrier électoral en soi, c’est d’abord et avant tout la volonté politique d’aller aux élections qui est le vrai enjeu.

[1] Cf. https://www.ceni.cd/articles/calendrier-electoral-decision-n065-ceni-bur-17-du-05-novembre-2017-portant-publication-du-calendrdier-des-elections-en-rdc .

[2] Cf. https://actualite.cd/2017/11/05/rdc-majorite-presidentielle-appelle-a-mise-oeuvre-nouveau-calendrier/ .

[3] Cf. entre autres https://www.rtbf.be/info/monde/detail_rdc-l-opposition-rejette-le-calendrier-electoral-et-exige-le-depart-de-kabila?id=9755263.

[4] Cf. http://www.rfi.fr/emission/20171106-une-le-calendrier-electoral-rdc .

[5] Cf. http://www.rfi.fr/afrique/20171105-rdc-elections-fixees-23-decembre-2018-annonce-ceni .

[6] Cf. https://actualite.cd/2017/11/05/olenghankoy-parle-dun-calendrier-realiste-consensuel/ .

[7] Cf. http://afridesk.org/fr/calendrier-electoral-affaire-detat-congo-kinshasa-alain-joseph-lomandja/ .

[8] Ibid.

[9] Cf. http://afridesk.org/fr/calendrier-electoral-affaire-detat-congo-kinshasa-alain-joseph-lomandja/ .

[10] Cf. http://cas-info.ca/le-calendrier-est-publie-sous-pression-de-nikki-haley-affirme-corneille-nangaa/ .

[11] Cf. https://www.ceni.cd/articles/le-rapporteur-de-la-ceni-jean-pierre-kalamba-lance-l-enrolement-a-kananga-et-effectue-un-aller-retour-a-luebo .