Double statut de sénateur à vie et d’ancien Président de la République du Congo-Kinshasa : mieux en comprendre la philosophie
Par Jean-Bosco Kongolo
Le 24 novembre 1965, le premier Président du Congo-Kinshasa, Joseph Kasa Vubu, perdait son pouvoir, sans bain de sang, suite à un coup d’État militaire. Trente deux ans après, c’était le tour de son tombeur, Mobutu, d’être chassé comme un vulgaire malfrat suite à une guerre imposée au peuple congolais dans le but d’accéder anarchiquement à ses fabuleuses ressources du sol et du sous-sol. Il affirmait pourtant que de son vivant, on ne parlerait jamais d’ex-Président de la République. Dieu seul sait combien de temps son successeur Laurent-Désiré Kabila, bénéficiaire par procuration de cette guerre dite de « l’AFDL. », allait demeurer au pouvoir s’il n’avait pas été assassiné dans son propre bureau le 16 janvier 2001.
En plus d’une longue transition (2001-2006), son successeur Joseph Kabila a usé de tous les subterfuges pour « déplacer les bornes constitutionnelles » en s’octroyant, par défi et grâce à la complicité de certains fils et filles du pays, deux ans au-delà de ce que le souverain primaire lui avait accordé et auquel il avait solennellement consenti par serment. Ils ont la mémoire courte, ceux qui parlent de la « passation pacifique et civilisée » du pouvoir entre Joseph Kabila et Félix Tshisekedi, comme si les pressions de tous genres, tant externes qu’internes, caractérisées aussi bien par des missions et messages diplomatiques que par des manifestations de l’opposition et des associations de la société pour réclamer le respect de la Constitution, avaient été vaines et sans effets. A travers toutes les provinces, et particulièrement dans la capitale, de nombreuses vies humaines ont été fauchées tandis que certains compatriotes croupissent encore dans les prisons du fait de s’être opposés au « glissement ». Amnésiques ou simplement aveuglés par l’esprit partisan, nombreux sont des compatriotes qui jettent aujourd’hui des fleurs à la Cour constitutionnelle, la même qui a servi de béquilles à la dictature pour justifier[1], au moyen d’une interprétation sophiste de l’article 70 de la Constitution[2], la prolongation sans lendemain du règne de Joseph Kabila.
Inspiré par l’histoire peu glorieuse de notre pays, par la Constitution en vigueur et certainement par l’absence d’alternance démocratique en Afrique centrale, l’ancien sénateur Modeste Mutinga Mutuishayi eut l’idée de proposer une loi portant statut des anciens Présidents de la République élus. C’était en 2015. Par manque d’intérêt, cette proposition de loi a dû attendre l’imminence des élections pour être examinée puis adoptée. « Le Sénat a adopté mercredi 28 mars (2018) son calendrier d’activités de la session ordinaire du mois de mars. A cette occasion, le sénateur Modeste Mutinga regrette qu’une fois de plus sa proposition de loi sur le statut des anciens chefs de l’État congolais ne soit pas retenue parmi les matières à traiter.
«J’ai proposé une loi sur le statut des anciens présidents de la République, ça fait quatre ans aujourd’hui. Les matières législatives se traitent en plénière ou en commissions. Si ça doit se traiter à l’extérieur des commissions ou de la plénière du Sénat, ça cesse d’être une démocratie.»[3] Mais cette loi, qui accorde pourtant des privilèges extravagants aux anciens Chefs de l’État élus, n’a pas empêché Joseph Kabila d’envisager son probable retour aux affaires en 2023.
Juriste et ancien stagiaire à la Commission politique, administrative et judiciaire(PAJ) de l’Assemblée nationale (mars-mai 1985), il nous a paru patriotique d’éclairer l’opinion, avant qu’il ne soit trop tard, aussi bien sur le processus d’élaboration des lois que sur la raison d’être de cette loi.
1. Comment sont élaborées les lois au Congo-Kinshasa?
En gros, et tout épargnant à nos lecteurs les détails des méandres juridiques, les articles 130 à 142 de la Constitution forment le siège de la matière pour ce qui concerne les mécanismes d’élaboration des lois. Nous ne retiendrons ici que quelques dispositions les plus utiles ayant trait au sujet sous analyse.
Article 130 :
« L’initiative des lois appartient concurremment au Gouvernement, à chaque député et à chaque sénateur.
Les projets de loi adoptés par le Gouvernement en Conseil des ministres sont déposés sur le Bureau de l’une des Chambres. Toutefois, s’agissant de la loi de finances, le projet est impérativement déposé dans les délais prévus à l’article
126 sur le Bureau de l’Assemblée nationale.
Les propositions de loi sont, avant délibération et adoption, notifiées pour information au Gouvernement qui adresse, dans les quinze jours suivant leur transmission, ses observations éventuelles au Bureau de l’une ou l’autre Chambre. Passé ce délai, ces propositions de loi sont mises en délibération. »
Cela signifie que lorsque l’initiative vient du gouvernement, on parle du projet de loi tandis que lorsqu’elle émane d’un élu du peuple, sénateur ou député, on parle de proposition de loi.
Dans le cas qui nous concerne, la Loi no18/021 du 26 juillet 2018 portant statut des anciens Présidents de la République élus et fixant les avantages accordés aux anciens chefs de corps constitués est l’initiative du sénateur Modeste Mutinga Mutuishayi. A l’intention de l’opinion publique, il est important de préciser que dans son initiative, il n’était nullement question pour le sénateur Mutinga d’étendre le bénéfice de cette loi aux animateurs des institutions autres que le Président de la République. C’est en quelque sorte par tricherie que des privilèges à vie, non prévus par la Constitution leur ont été aussi accordés (nous pourrons y revenir dans une analyse subséquente).
2. Sénateur à vie : un statut insuffisant pour Joseph Kabila
Une seule disposition de la Constitution est consacrée laconiquement aux anciens Présidents élus en ces termes :
Article 104 al. 7 :
« Les anciens présidents de la République élus sont de droit sénateurs à vie. »
Il s’agit là d’un privilège que la Constitution accorde, à juste titre à celui qui a été élu au suffrage universel pour incarner la nation. Mais apparemment, Joseph Kabila, qui a promulgué cette Constitution et juré de la respecter, n’a jamais trouvé suffisant ce statut dont il est historiquement le premier bénéficiaire, pour une vie après la présidence.
Article 109
« Les députés nationaux et les sénateurs ont le droit de circuler sans restriction ni entrave à l’intérieur du territoire national et d’en sortir.
Ils ont droit à une indemnité équitable qui assure leur indépendance et leur dignité. Celle-ci est prévue dans la loi des finances. »
D’où, de multiples tentatives de modifier la Constitution et son refus de quitter le pouvoir à l’expiration de son dernier mandat constitutionnel en 2016 afin de laisser la CENI organiser l’élection destinée à trouver son successeur. S’accrochant à l’interprétation erronée de l’article 70 de la Constitution, aidé en cela par la Cour constitutionnelle instrumentalisée et acquise à sa cause et s’inspirant des pratiques non recommandables des Chefs d’État de l’Afrique centrale, Joseph Kabila a réussi à gagner gratuitement et par défi deux ans supplémentaires. Il en aurait fait d’ailleurs davantage si les pressions ne s’étaient pas multipliées à l’intérieur comme à l’extérieur pour l’en dissuader.
C’est pourquoi, en dépit de tout le mal qui est distillé sur la CENCO, il y a lieu de reconnaître que les dernières manifestations du Comité laïc de coordination (CLC)[4], avec mort d’hommes, ont été déterminantes pour raccourcir le glissement sans limites, au moment où l’opposition était complètement en panne de stratégies. Quelle est donc la raison d’être de cette loi presque taillée sur mesure? A-t-elle été d’une quelconque contribution dans la décision de Joseph Kabila de laisser les élections se dérouler et de désigner par conséquent son dauphin?
3. Loi portant statut des anciens Présidents de la République élus
En introduisant sa proposition de loi en 2015, soit une année avant l’expiration du dernier mandat de Joseph Kabila, le sénateur Mutinga croyait certainement en la bonne foi du Bureau du Sénat, dont il était lui-même rapporteur. Membre de la MP, famille politique du Président Joseph Kabila à cette époque, il pensait que Joseph Kabila était suffisamment démocrate et souple pour accepter ce statut qui lui offrait une vie dorée après la présidence. « En 2015 déjà, le sénateur Modeste Mutinga avait pensé à rassurer les dirigeants du pays pour leurs lendemains. Objectif: éviter la tentation de se maintenir au pouvoir à la fin de leurs mandats constitutionnels. Mais, peu de temps seulement après avoir été déposé sur le bureau du Sénat, la proposition de loi portant statut des anciens chefs d’État avait été mise au placard. Depuis, trois ans se sont écoulés. Entretemps, le président Kabila aura réussi à rester en poste deux ans de plus. Et, voilà que dans la précipitation, la loi Mutinga qui a connu des modifications entretemps, va en urgence être examinée lors de la prochaine session extraordinaire du Parlement. »[5]
3.1. L’idée à la base de cette initiative
Pour comprendre l’idée à la base de l’initiative du sénateur Mutinga, quelques faits méritent d’être mis en évidence. D’abord, la proposition de loi a été déposée sur le bureau du Sénat à seulement une année de l’expiration du dernier mandat constitutionnel de Joseph Kabila. Officiellement, celui-ci ne cessait d’affirmer s’en tenir à son serment alors que, parallèlement et avec son approbation tacite, ses collaborateurs tentaient le tout pour tout afin d’éliminer de la Constitution les dispositions considérées comme des obstacles à son règne illimité. C’est dans cette foulée qu’il sied de revenir sur le livre pseudo-scientifique[6] du Professeur Boshab, intitulé « Entre la révision de la Constitution et l’inanition de la nation ». C’est durant la même période qu’ont été convoquées les concertations nationales, qui n’étaient qu’un appât tendu à l’opposition pour l’attirer à la mangeoire afin de mieux l’anéantir. De justesse et grâce à la vigilance du peuple congolais, une disposition de la loi électorale, dite loi Boshab, qui allait légalement consacrer le glissement en tentant de subordonner les élections au recensement préalable de la population, fut éliminée du projet de la loi électorale après des manifestations qui avaient duré trois jours et dont le bilan en matière de violation des droits de l’homme fut déplorable.[7] Pour mémoire, depuis l’échec de ce complot contre la démocratie, plus personne n’a osé parler de l’Office national d’identification de la population(ONIP), organisme dont la mission était de retarder le plus possible, cinq au minimum, la tenue des élections. Pour couronner le tout, il y a eu successivement les accords de la Cité de l’Union africaine et de la CENCO dont tout le monde connaît les dégâts sur le plan démocratique. Pour le sénateur Mutinga, l’objectif était « d’éviter la tentation de s’accrocher au pouvoir pour les présidents, à la fin de leurs mandats constitutionnels. »[8]
C’est cet objectif qui est repris plus et explicité en détails dans l’exposé des motifs de cette loi et qui en devient la véritable raison d’être. Personne ne peut l’ignorer pour prétendre revenir au pouvoir après deux mandants successifs.
« Depuis son accession à l’indépendance le 30 juin 1960, en dépit de son aspiration à démocratique, la République Démocratique du Congo n’a jamais expérimenté l’alternance démocratique. Cette alternance est souvent entravée par des crises politiques et des rebellions à répétition. De manière générale, ces crises tirent leur origine dans l’insécurité éprouvée par des anciens animateurs des institutions et de corps constitués de la République.
Dans la même perspective, l’article 104, alinéa 7 de la Constitution fixe le sort des anciens Présidents de la République élus.
Cependant, force est de constater à ce jour que ces mécanismes s’avèrent insuffisants pour garantir l’alternance démocratique, ainsi que la stabilité et la pérennité des institutions de la République pour la consolidation de la démocratie.»
Comme nous venons de le signaler, ces extraits de l’exposé des motifs permettent de comprendre deux choses importantes :
Joseph Kabila trouvait jusque-là insuffisant et moins sécuritaire pour lui le statut de sénateur à vie accordé à tous les anciens Présidents de la République élus. Il lui a fallu cette loi, avec tous les avantages exorbitants qu’elle accorde aux anciens chefs de l’État élus, pour enfin se convaincre et convaincre sa famille sa famille politique de laisser les élections se tenir;
Le temps mis entre le dépôt de la proposition de loi (2015) et la décision du bureau du Sénat de la soumettre au débat (2018) puis à son adoption permet d’expliquer pourquoi il y a eu tant d’atermoiements. Plus concrètement, tant que Joseph Kabila n’avait pas encore obtenu toutes les garanties sur sa vie après la présidence, il ne pouvait pas accepter de « se retirer » de peur de s’exposer et d’exposer ses proches collaborateurs et sa famille biologique au jugement de l’histoire.
Ceci pourrait-il expliquer les rumeurs de contacts qu’il aurait initiés avec les deux candidats de l’opposition à la présidentielle (Félix Thilombo Tshisekedi et Martin Fayulu Madidi) avant la proclamation des résultats électoraux ? Chaque lecteur pourrait y répondre en âme et conscience. Ce qu’il convient déjà de constater, c’est la présence quelque peu envahissante, sinon asphyxiante de Joseph Kabila dans les premiers pas de l’exercice du pouvoir de son successeur. Une chose est aussi certaine, peu avant les élections, Joseph Kabila n’avait pas exclu la possibilité pour lui de revenir aux affaires en 2023.
3.2. Les prétentions infondées de Joseph Kabila pour 2023
C’était le 9 décembre 2018, à seulement deux semaines de la tenue des élections, initialement prévues pour le 23 du même mois, que Joseph Kabila s’était exprimé pour la dernière, en tant que Chef de l’État, devant la presse internationale. « En République démocratique du Congo (RDC), le président Joseph Kabila n’exclut pas de se représenter aux élections de 2023, selon une interview accordée ce 9 décembre à plusieurs médias américains. Le chef de l’État ne peut se présenter à l’élection présidentielle prévue le 23 décembre prochain à l’issue de son deuxième mandat, mais pourrait bien revenir dans cinq ans. « Pourquoi ne pas attendre 2023 pour envisager les choses ? s’est interrogé le président de République démocratique du Congo (RDC), Joseph Kabila, lors d’une interview à huit médias internationaux. « Dans la vie comme en politique, je n’exclus rien ».[9]
Il est étonnant de constater que cette sortie provocante et même méprisante pour le peuple congolais, qui a tout donné à Joseph Kabila, n’ait pas suscité beaucoup de réactions de la classe politique, pas plus qu’il y en a eu de la part des juristes. Sur les 23 trois articles que comporte la loi sous analyse, les articles 10 à 18 sont réservés aux avantages financiers, matériels, sécuritaires et autres accordés aux anciens chefs de l’État élus. Pour raison d’espace, nous n’en prendrons que quelques uns :
Article 10
Les avantages accordés à tout ancien Président de la République élu comprennent : la pensions spéciale; l’allocation annuelle pour services rendus; les soins de santé; la rente de survie et la rente d’orphelin; les avantages complémentaires.
Article 11
Tout ancien Président de la République élu bénéficie annuellement d’une pension spéciale. Le montant de la pension spéciale est déterminé annuellement par le Parlement lors du vote de la loi des finances, sur proposition du Gouvernement. Elle ne se cumule avec aucune autre pension à charge du Trésor public.
Article 18
Tout ancien Président de la République élu bénéficie des avantages complémentaires ci-après :
Une habitation décente fournie par l’État ou une indemnité de logement; un passeport diplomatique pour lui-même, son conjoint et ses enfants mineurs; un titre de voyage en business class pour lui-même, son conjoint et ses enfants mineurs; cinq véhicules pour la fonction et pour usage domestique, après cinq ans deux fois renouvelables; un service de sécurité doté de moyens logistiques conséquents comprenant au moins deux gardes du corps; trois éléments de sa suite et une section chargée de la garde de sa résidence; un personnel domestique dont le nombre ne peut dépasser dix personnes; des locaux faisant office de bureaux pour lui-même et pour son secrétariat dont le nombre ne peut dépasser six personnes; une dotation mensuelle en carburant; une indemnité mensuelle pour les frais de consommation d’eau, d’électricité et de téléphone. Les modalités d’exécution des dispositions de l’alinéa précédent sont fixées par décret du Premier Ministre délibéré en conseil des ministres.
Si donc le prochain gouvernement est dirigé par un membre du FCC, selon les échos en provenance de Kingakati, le peuple congolais doit s’attendre à payer cher le prix de la passation « pacifique et civilisée du pouvoir. »[10]
En n’excluant pas la possibilité de se représenter à la présidentielle de 2023, malgré tous ces avantages et garanties, Joseph Kabila ne semble pas avoir saisi la portée exacte ou la raison d’être de cette loi. C’est ici et maintenant qu’il convient d’éclairer l’opinion publique sur les méthodes d’interprétation de lois, parmi lesquelles on peut énumérer, pêle-mêle, l’interprétation littéraire ou grammaticale, la méthode téléologique, la méthode historique, la méthode logique, la méthode contextuelle, le recours aux comptes rendus analytiques du parlement des débats législatifs et la raison d’être de la loi.
Sans aller dans les détails techniques, l’essentiel à retenir de toutes ces méthodes et de tant d’autre non énumérées ici, c’est que les juristes, particulièrement les chercheurs ou les juges, y font recours en cas de difficultés d’interprétation d’un texte de loi ou d’un règlement. Dans le cas d’espèce, Joseph Kabila, qui ne cesse de prendre les Congolais pour des cons, a déjà lancé son ballon d’essai en faisant sa propre interprétation de cette loi, sans tenir compte du contexte historique et politique ayant abouti à l’adoption de ce texte législatif initialement boudé par lui-même pour les raisons expliquées plus haut.
En effet, ses prétentions sont d’autant infondées qu’elles ne tiennent pas compte du statut de sénateur à vie déjà accordé à tout ancien Président de la République élu et de la limitation à deux du nombre des mandats, renouvelable une seule fois, conformément aux dispositions des articles 70, alinéa 1, 104, alinéa 7 et 220 de la de la Constitution. D’où l’intérêt de l’exposé des motifs de la loi sur le statut des anciens Présidents de la République élus, qui ne fait que compléter les dispositions constitutionnelles invoquées.
L’interprétation stricte et rigoureuse de la Constitution et de cette loi exclurait d’ailleurs Joseph Kabila des avantages accordés aux anciens Présidents élus dans la mesure où, au moment de son départ, soit deux ans après l’expiration de son dernier mandat constitutionnel, il n’était plus juridiquement Président élu mais plutôt un Président de fait, sans aucune légitimité, candidat aux poursuites judiciaires pour haute trahison à cause des violations répétées de la Constitution.
Conclusion
En liquidant dans la précipitation les arriérés législatifs, et pour des raisons faciles à deviner, les sénateurs et les députés, dont les mandats avaient déjà expiré au moment de l’examen et de l’adoption de cette loi, ont superbement ignoré de faire allusion au statut de sénateur à vie accordé par la Constitution qui est une loi au-dessus de lois ordinaires. En effet, l’article 104, alinéa 7 de la Constitution ne suggère pas, comme dans certaines matières, au législateur de régler autrement le statut des anciens Présidents de la République au-delà de celui de sénateur à vie. Qu’à cela ne tienne, l’examen et l’adoption de ladite loi ont été faits dans la précipitation et de façon impersonnelle pour régler une situation urgente. Taillée sur mesure pour faire plaisir à Joseph Kabila, qui ne voulait pas quitter le pouvoir, cette loi risque de faire coexister en même temps que le Président en exercice, deux ou plusieurs anciens Présidents de la République qui ne peuvent pas comprendre qu’il y a une vie après la présidence. Déjà, les observateurs attentifs ne cachent plus leur inquiétude et leur indignation en constatant la présence envahissante et asphyxiante de Joseph Kabila dans les fonctions de son successeur, comme si « l’alternance » n’avait pas encore eu lieu au sommet de l’État.
C’est pourquoi, vu la clarté et la limpidité de la raison d’être de la loi portant statut des anciens Présidents de la République élus, le peuple congolais est suffisamment avisé pour qu’il n’accepte jamais, sous quel que prétexte que ce soit, le retour aux affaires de n’importe quel ancien Président de la République élu après l’épuisement de deux mandats successifs. Avec tous ces avantages et garanties accordés, il y a lieu de comprendre que servir la nation n’est pas le but réel recherché par un ancien Président de la République élu ayant épuisé des deux mandats. Ils sont nombreux et compétents, les fils et filles du pays qui peuvent le faire avec satisfaction et patriotisme.
J.B. Kongolo Mulangaluend
Juriste et criminologue / Administrateur-Adjoint de DESC
Références
[1] Kongolo, JB. 2015, Cour constitutionnelle ou caution de la violation de la Constitution, In https://afridesk.org/fr/cour-constitutionnelle-ou-caution-de-violation-de-la-constitution-jean-bosco-kongolo/.
[2] Kongolo, JB. 2015, Passation de pouvoir en RDC : l’article 70 de la Constitution ne prête à aucune confusion, In http://afridesk.org/fr/?p=16255&lang=fr.
[3] Radio Okapi, 29 mars 2018, In https://www.radiookapi.net/2018/03/29/actualite/politique/senat-modeste-mutinga-reclame-lexamen-de-la-loi-sur-les-ex-chefs.
[4] Une structure émanant de l’Église catholique et fonctionnant avec son autorisation.
[5] RCI, 17 JUIN 2018, In https://radiocemac.com/rdc-le-projet-de-loi-sur-le-statut-des-ex-chefs-detat-va-sortir-du-placard/.
[6] Le qualificatif est du professeur constitutionaliste André Mbata : « Au lieu de passer leur temps à fabrique des arguments pseudo-scientifiques pour amener les présidents à violer les constitutions en se cramponnant au pouvoir, les thuriféraires et tambourinaires du pouvoir devraient plutôt aider ces hommes, qui étaient déjà mal entrés dans l’histoire politique de leurs pays, à se réconcilier avec leurs peuples en se retirant dignement à la fin de leurs mandats. », diascongo.com, In http://www.diascongo.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1305:l-entre-la-revision-constitutionnelle-et-linanition-de-la-nation-r-evariste-boshab-contredit-par-un-autre-juriste-et-pr-de-droit&catid=53:actualite&Itemid=216.
[7] Kongolo, JB. 2015. La loi électorale de la RDC : « La fraude corrompt tout », In http://afridesk.org/fr/?p=12891&lang=fr.
[8] Le Congolais, 19 juin 2018, In https://www.lecongolais.cd/projet-de-loi-sur-le-statut-des-anciens-presidents-kabila-envisage-t-il-enfin-lapres-pouvoir/.
[9] RFI, 10/12/2018, In http://www.rfi.fr/afrique/20181209-rdc-joseph-kabila-retour-election-presidentielle-2023.
[10] «Les membres du FCC voudraient montrer qu’il ne sera pas question de gouverner sans eux. Mieux, ils sont en mesure de revendiquer non seulement la primature, mais aussi un nombre conséquent de ministères au prorata de leur poids politique « issu des urnes ». », In http://www.cheikfitanews.net/2019/02/kingakati-les-membres-du-fcc-se-serrent-les-coudes-derriere-j.kabila.html/.
